【编者按】《调研通报》2022年第70期刊登苏州大学东吴智库研究员黄建洪教授等的文章《苏州联动创新区建设面临的问题与发展建议》。本文系统总结联动创新区建设成效，分析发展过程中存在的主要问题，结合市内全域一体化发展，对下一步联动创新区纵深发展提出建议。现将全文转载如下，以飨读者。

苏州联动创新区建设面临的问题与发展建议

黄建洪  陈伟光

联动创新区建设，是苏州放大自贸区溢出效应、统筹市域协调发展的重要举措，其功能和价值的挖掘或有被低估，值得关注。联动创新区设立三年来，积极协同自贸区苏州片区开展合作并进行创新探索，取得一批建设成果：15家开放载体被认定为省联动创新发展区；复制落地江苏自贸区和苏州片区112项制度创新经验；2021年形成自主创新改革举措24项，其中42%为全国或全省创新。本文系统总结联动创新区建设成效，分析发展过程中存在的主要问题，结合市内全域一体化发展，对下一步联动创新区纵深发展提出建议。

一、当前联动创新区发展存在的问题

1．发展体制机制仍不完善，缺乏横向沟通和市场机制。一是政府侧，负责推动联动创新区发展工作的领导机构在各市（区）级并未完全建立，各板块职能部门同联动创新区协调对接不畅，各联动创新区间缺少交流合作。二是市场侧，联动创新工作主要依靠政府推动，特别是产业合作项目基本是政府跨区域协作的结果，市场主体缺少制度化参与途径。这在一定程度上影响了创新经验复制推广深度和力度，不利于联动创新区间内生产业合作、要素流动，联动有待进一步统筹协调、创新活力亟待激发。

2．发展遭遇瓶颈，缺乏长远规划。在建设方案指导下，经过三年建设，发展联动创新区已走过体制初创阶段。目前的规划建设方案已经无法满足联动创新区发展需求，系统性、引领性发展策略尚未制定，联动创新区发展面临一定的瓶颈。如何回应现实需求、制定下一步发展规划，为联动创新区注入发展新活力、绘好未来发展蓝图，需要高度关注。

3．联动层次较低，生产要素流动不畅，无法串联市域内产业创新集群一体化发展。当前联动创新区联动内容主要包括经验复制推广、探索自主创新和少量项目合作，在补全补强产业链，优化产业集群布局，激发创新集群发展活力等方面工作推进较慢，联动层次相对较低。同时，各联动创新区不同程度面临政策趋同、同质化竞争严重、发展特色不够鲜明等问题。

4．前沿、重点领域自主制度创新数量较少、质量不高。创新数量上，全市参评联动创新区的创新案例数量是苏州片区的1/5左右，创新经验较少。创新程度上，优化性质的创新较多，具有全国、全省领先性的创新较少，缺乏代表性。创新领域上，基本集中于各板块发展成熟的产业领域，缺少对服务贸易、数字贸易等亟需加紧探索的前沿领域创新。创新机制上，单一部门开展的碎片化创新较多，多部门开展的集成式创新较少。

二、进一步深化苏州联动创新区发展的建议

1．加强顶层设计，从政府、市场两端入手，完善联动创新区发展体制机制。在完善政府管理方面，把联动创新区建设摆在推进市内全域一体化的高度深化认识，提升目标，统筹发力。建议各市（区）成立联动创新区工作领导小组并设立办公室，加快推进联动创新区各项工作落实，建立各板块领导小组办公室间联席会议制度和协调机制，加强自贸片区同联动创新区的联系，同时促进板块间合作交流。在调研过程中，不少板块反映创新空间不足、创新阻碍过大，譬如，吴江在探索一体化示范区制度创新过程中，提出三地赋税（上缴赋税后）共享的构想，但遭遇因同现有规则相抵触、缺少高层协调而搁置；工业园区在推行跨省通办、长三角一网通办等创新过程中，由于行政层级不匹配、行政壁垒严固，信息难以共享、资质难以互认，致使审批创新停留在收发文件等浅表层次。建议建立联动创新区工作报送制度，专门研究创新过程中出现的痛点、难点、焦点，依据实际情况适时赋予联动创新区更多改革权限。完善考核机制，将签署合作备忘录、共建产业园区等列入联动创新区建设评价体系，并纳入各市（区）高质量发展考核。在激发市场活力方面，建议在管理体制机制成熟后，由自贸办牵头、各板块领导小组办公室协同配合成立“苏州联动创新区产业发展联盟”，实行会员制，邀请各联动创新区主要市场主体加入。建立交流机制，举办定期和不定期交流活动，如专题讨论会、高峰对话等，为各板块企业交流合作搭建平台，促进各联动创新区间交流互动，鼓励创新思维碰撞、创新经验扩散。

2．构建集群化开放机制，推进全市对外开放一体化。苏州开放在形态上主要表现为开发区开放。经过多年快速发展，开发区模式正遭遇发展瓶颈，既有区位优势弱化甚至不复存在，政策同质化导致激励效果减弱。从这个意义上讲，提高苏州全域开放能级是市内全域一体化的题中应有之义，而其根本要求则是从政策型开放向制度型开放转型。因此，联动创新区具有实现开发区转型升级和推动全市对外开放一体化的双重使命，重点是以联动创新区全面合作为基础，建立完善的制度型开放。具体来说，要发挥苏州片区引领作用，以各类优势开放平台为载体打造高水平“开放雁阵”。发挥苏州片区靠近国际市场优势，突破简单的模仿复制和企业嫁接，加快联动创新区同RCEP等新一代国际经贸规则对接，优化“自贸片区+联动创新区”联动模式，提高全市对外合作能力与开放水平。

3．完善产业协同发展机制，走向全市产业发展一体化。现代产业创新集群本质上是知识经济的一种组织形态，发展质量同集群企业知识异质性程度正相关。提高知识异质性的关键在于保持不同区域集群间交流合作，以促进知识更新。目前，苏州各主要板块产业发展已经走过集群形成、发展阶段，正向集群优化更新阶段迈进，该阶段的重点问题是构建各区域集群间知识更新管道，促进以龙头企业合作为载体的知识流动，以一体化推动集群创新化发展。联动创新区是全市产业聚集度、创新度、完善度较高的区域，有能力成为推动产业一体化发展的重要抓手。建议将联动创新区建设同常熟—相城、姑苏—高新、昆山—太仓、园区—昆山、吴江—吴中等各板间合作相结合，推动联动创新区突破低层次联动，鼓励以补齐、补强产业链为基础合作共育产业集群、优化创新集群布局。各联动创新区在全面实施“链长制”基础上，加快建设龙头企业、领军平台，试点“群长制”或“群主制”，负责产业集群战略规划和发展协调，促进链上协同、集群共生、链群结合、有机发展。

4．建立要素自由流动机制，建设市内全域一体化市场体系。市内全域一体化的核心是打破各板块间行政壁垒，实现区域市场一体化，促进高端生产要素自由流动。联动创新区作为全市经济较为发达、产业发展和市场化水平较高区域，具备培育成熟市场机制的基础。建议从以下几方面入手：积极承接省、市所赋予的各项改革权限，在高端人才留居、服务贸易、数字经济、知识产权保护等领域展开自主制度创新探索，以优化营商环境、宜居环境提高吸引优质生产要素能力。紧抓全市交通一体化、各板块加强合作发展机遇，积极达成联动创新区间企业互引互设、产业链补齐补强等方面合作，以打破地域阻隔和行政壁垒，促进各类生产要素充分涌流。

5．健全跨域合作发展机制，将联动创新区建设成为统筹推进市内全域一体化的坚实平台。联动创新区建设一定程度上完善了苏州市域内外合作布局，但仍需进一步深化。在市域内以独墅湖开放协同创新区等发展示范区为样板，积极开展更多首创性试点、差异性试验和集成性探索，加强集成创新、联动创新，鼓励各联动创新区借鉴已有经验，探索在相邻板块、跨域板块开展共建产业园区、共同引产引才、共同建设产业链等多领域合作。以联动创新区平台为载体，优化“走出去”整体布局，在省内强化联动创新区与南京、连云港自贸片区在技术、人才和金融项目合作对接。深度参与沿沪宁产业创新带、虹桥国际开放枢纽北向拓展带、G60科创走廊、环太湖科创圈和吴淞江科创带建设。

（作者黄建洪系苏州大学东吴智库研究员、教授、博士生导师、应急管理研究院院长，苏州大学中国大城市发展研究院研究员；陈伟光系苏州大学政治与公共管理学院研究人员）