【编者按】近日，上海市印发《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》。该指导意见是上海市政府2022年度重大行政决策事项，将自8月20日起正式实施。东吴智库研究员夏永祥教授接受中央广播电视总台中国之声《新闻有观点》栏目专访，分析上海市实施轻微违法不予行政处罚制度的意义和优势，并从区域一体化和优化营商环境角度对容错空间进行深入探讨。现将访谈实录转载如下，以飨读者。

记者：《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》的正式实施对于市场主体，尤其是对于创新型或者中小企业来说意味着什么？

夏永祥：首先直接的效应当然是减轻了企业负担。从大的方面来讲，则是优化营商环境。因为上海市是从2019年开始做这件事情的。我想出台政策肯定有它的背景和针对性，也就是说我们国家，包括上海市，可能在此之前的行政执法过程中，有一点过于严格。那么有一些企业有点错误，比如在税收上、在环保上等等有一点过错，最后处罚过严，导致倾家荡产、企业关门倒闭。这种情况无论对企业还是对全社会来讲，效果都不好。针对这种情况，推出了这一项政策。2020年以后，发生新冠疫情，像今年年初上海疫情期间，许多企业日子很难过，特别是对一些小微企业，可以说是雪上加霜。在这种情况下，企业生存应该是第一问题。如果因为它稍微出了一点错，就对它做出过分严厉的处罚，肯定就没办法生存了。所以这个政策就更显示出效应来。像你刚才讲的减免罚款金额超过了5.95个亿，那么实施几年的话，就给企业减轻了大量的负担。所以就是说，对好多企业如果严格执法的话，也可能它们就已经倒闭了。那么在这种情况下，关键是它能够生存下来，减轻了负担。而且作为整个营商环境的一部分，有一个示范效应，未来的投资者如果看到上海有这种宽容心，也可能就更喜欢上海的营商环境，计划到这来投资。

记者：上海已经推出了14份轻微违法不予行政处罚的清单，涵盖十个领域，其中八个领域均为全国的首份省级清单。这么多的全国首次，也想请您分析一下，上海有哪些得天独厚的优势呢？

夏永祥：我们所谓的长三角地区，按照国家最新颁布的长三角一体化发展文件，它主要包括上海市和江苏、浙江、安徽一市三省。长三角一体化发展内容很多，涉及到方方面面。最近这几年，应该说长三角一体化发展里面，硬件方面进展比较快，修路、规划、机场等就做得比较好，大家都能看得见。但软件的制度、管理方面的一体化，相对来说可能比较滞后。这件事情是属于软件方面的，属于制度建设和管理方面的一种探索。所以我们讲，现在一市三省都在深入推进长三角一体化的进程，把这件事情放在这个背景、这个进程里面来看，它本身就是长三角一体化发展里面的一个重要内容。因为在长三地区上海市是龙头，但是它的面积不大，只有6400平方公里，和它毗邻的江苏苏州、南通，还有浙江的嘉兴，它们靠得很紧，有时候可能就是隔了一条路、一条河，如果这个事情不统一来做，比如只是上海做，江苏和浙江不做，就会出现很尴尬、群众感到匪夷所思的事情。因为同样一件违法的事，在上海可能就不处罚，在江苏、浙江却要处罚，大家就觉得不可思议。所以这个事情要大家协同起来，要一体化推进。所以我的想法就是说，这件事情在这个背景下，它本身就是一体化发展里面的重要内容之一。如果这件事情做好了，肯定有助于推进一体化发展进程。

记者：结合区域一体化，您认为有必要把这些轻微违法不予行政处罚的标准来进行更大范围的统一吗？

夏永祥：我认为没有必要。总的来说，国家的层面已有法律，比如说某一项法律，它是适应全国的。但是中国这么大，960万平方公里，31个省市自治区，还有那么多的民族、人口。如果把一个法律不加区分就推广到每一个地方去，势必效果不好，适合这个地区，不一定适合那个地区。其实在大的法律之下，我们现在就是赋予地方有一定的权力，比如地方立法执法等。所以各地可以根据自己的实际，把国家的有关法律落地生根。上海市和长三角地区的特点是我们国家最发达的地区，经济发展水平高，企业水平也比较高，群众的素质相对来说也比较高。那么你要把西部地区和北方跟上海比，可能有差异。有差异却搞一个统一的适合全国的标准，我觉得最后效果不一定好。各地可以结合本地实际进行探索。

记者：2019年10月22日《优化营商环境条例》正式颁布，是将我国优化营商环境建设全面纳入到了一个法治化的轨道。关于上海推出指导意见的做法，有观点就认为上海的这个指导意见实际上是给市场主体创造了一定的容错空间，是为了最发达的上海扩大存量经济资产，开启下一个经济风口，来提供一定的激励。这个观点您觉得是否合理？从优化营商环境的角度来进行容错空间方面的探索，您觉得合不合适？

夏永祥：我觉得这个问题可以从两个方面来看。一个方面，这件事情确实是可以优化营商环境。刚才我一开始讲，如果这个做得好，那么对外来的投资者和本地的投资者就有示范效应，觉得上海很宽容，长三角地区很宽容，所以都来投资都来发展，所以它本身就是营商环境里面的一方面。但是另外一个方面，如果把这个事情跟容错搞在一起，把这两个当作一回事，我认为不是很恰当的。因为我们讲容错，一般来讲它主要是针对科学研究和在创业过程中出现的一些失误，要宽容。科学研究里面，一开始要研究某个事情，它是个未知世界，不知道最后结果是什么。那么我按照我的设想去进行研究，结果最后实践证明是错误的，你不能说一开始就不让谁去做这个事情，因为这个大家都不知道。最后错了，错了就错了，错了也有它的积极意义，就告诉后人以后再不要朝这方向去走了，这是死胡同，走不通，对此我们要容错。现在好多科研项目，最后结题的时候不能失误，一定要成功，这个本身是违反科学发展规律的。另外，企业在创业过程中，可能最后成功，也可能最后不成功，也会出错。所以在这两种情况下，在这两个领域里面，我们都要有一种包容心，有一种容错机制，即使它做错了，我们也要容忍和保护它。而现在讲的轻微违法行为依法不予行政处罚，这个事情我觉得可能还不是刚才讲的这两种情况。在现实生活中，所谓的轻微违法活动，比如环保、税收等方面，如企业本身就知道这个事情不对，但依然存在偷税漏税、污染环境等行为，这些难道能容忍吗？这是两件事，前者是未知，所以我容忍它；后者是明知故犯，就不能容忍。至于能否靠这一政策将上海的存量资产带动起来，我个人认为这可能是个突破口，但成效仍需拭目以待。

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