【编者按】为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，科学把脉长三角区域更高质量一体化发展的新方位、新内涵与新使命，深刻阐释苏州在服务国家战略全局中的新角色、新动能与新担当，东吴智库于2025年12月以“展望‘十五五’：长三角高质量一体化与苏州担当”为主题，举办了第六届长三角一体化战略研讨会。会议邀请了多位国内知名专家学者进行深度研讨。专家们从都市圈空间组织、科技创新与产业融合、全国统一大市场下的资本招商、长三角一体化深化路径、以人为本的城市高质量发展、战略叠加下的园区治理等多个维度和前沿视角，深入剖析了长三角高质量一体化的发展趋势、挑战与机遇，提出了一些前瞻性思路和政策性建议。

本期推出苏州大学东吴智库研究员、应急管理研究院院长、政治与公共管理学院黄建洪教授的观点，他围绕“变序构能：国家战略叠加下的世界一流高科技园区建设—SIP序能治理逻辑”主题，以苏州工业园区为例展开分析。他指出，在多重国家战略叠加与人口规模持续增长的双重背景下，苏州工业园区探索形成了“序能治理”模式，通过功能性治理有机协同政府与市场作用，在有限资源约束下实现了创新突破与综合发展。现将观点整理如下，以飨读者。

苏州工业园区（SIP）是开放程度、经济密度、创新浓度跃居全国前列的国家世界一流高科技试点园区。在国家战略密集叠加、发展任务日趋复合的背景下，SIP这样的先进载体，正经历从单一产业功能区向综合性现代化新城的深刻转型。作为肩负国家级经开区、高新区、自贸片区等多重使命的示范区域，SIP在有限空间内承载着经济攀升、科技创新、社会建设、生态宜居等多元目标，面临着“既要、又要、还要”的高负荷治理压力。这种战略叠加虽赋予其高位势能，但也极易导致任务碎片化与协同失灵，使“高政治势能如何转化为高治理绩效”成为值得探讨的重要命题。SIP的实践，为观察中国区域治理如何平衡多元目标、优化资源配置、实现持续协同发展，提供了一个极具价值的现实样本。

一、战略叠加背景下的治理焦虑与核心命题

SIP作为中新合作的重要项目，自1994年设立以来，已从最初30万人口的功能区发展为常驻人口超137万的综合性城市空间。在这一过程中，SIP不仅承担着国家级经济技术开发区和国家高新区的双重身份，还叠加了国家自贸区、世界一流高科技园区建设试点、苏南现代化示范区建设等多重战略任务。这种“既要、又要、还要”的复合型目标体系，使其面临前所未有的治理压力。在二十届四中全会强调重点区域增长极作用的背景下，多战略叠加带来的并非自动协同，极易出现高负荷下的碎片化治理状况。核心问题在于：高政治势能是否能够转化为高治理绩效，高治理绩效又如何持续协同地释放？

SIP的治理困境本质上源于功能区原始定位与当前综合城市功能之间的张力，要害是从大开发走向大治理何以可能。作为一个仅278平方公里（核心区80平方公里、自贸区60平方公里）的空间载体，SIP需在有限资源下承载经济、创新、社会、生态等多元目标，其组织体系与行政机制的承压能力直指治理能力能否有效承载复杂任务。若不加以系统梳理，治理实践极易陷入“忙碌、盲目乃至茫然”的低效状态。

二、序能治理：理论框架与实践模式

针对上述治理困境，基于对SIP长期发展的观察与研究，提出“序能治理”的理论框架。这一概念的核心在于，当多个国家战略在同一空间内叠加实施时，治理主体必须通过主动调适来规避协同失灵，实现分类有效协同。具体而言，序能治理是指核心行动者在面对多目标任务的情境下，塑造一种功能性治理模式，其本质在于实现“序的规范力”与“能的驱动力”之间的动态平衡和协同增效。然而，治理协同并不会自动发生，治理协同也非均质化的，而是分类型的。协同失灵与协同高效的并存及其复杂效应，需要得到基于“核心行动者-制度弹性”新解释。SIP的序能治理实践，常见的有四种模式：

一是基础治理层面的“政区分开”模式。譬如撤销乡镇设置街道、服务于自然人和社会治理需求；另设多个功能区，服务于企业法人和市场发展。此举意在解决治理边界模糊和任务超载的问题。

二是战略性新兴产业发展领域的“精耕细作”模式。在苏州“1号产业”生物医药及大健康产业以及纳米技术应用产业等领域，都是运行的这一治理逻辑，形成全生命周期服务的管理服务模式。

三是社会治理领域的“混合衔接”模式。SIP邻里中心由国有企业主导、市场化运作的“社区商业+社区公共服务”的混合模式保障了社区秩序和基本服务供给。

四是公共服务领域的“牵引融合”模式。如企业社会责任联盟（SIP-CSRA）以及将ESG理念融入企业治理实践，均属此例。

三、治理成效与未来展望

SIP序能治理，带来了大量的治理实践创新。其一制度创新类，如中国首个开展开放创新综合试验；其二科技创新类，如中国唯一由地方政府主导的“2011计划”协同创新中心；其三金融创新类，如中国首个国家级股权投资母基金“国创母基金”；其四社会治理创新类，如全国首批城市全域数字化转型典型案例；其五生态文明创新类，如中国首批国家级碳达峰试点园区。

经过“十四五”期间的序能发展，SIP取得了显著成效：在国家级经开区综合考评中实现九连冠，在国家高新区综合排名中提升至第四位。地区生产总值从2020年的2907.09亿元增长到2024年的4002.4亿元，生物医药产业、人才、合作三项竞争力全国第一，纳米新材料、生物医药及高端医疗器械、高端科技仪器产业集群入选国家先进制造业集群。在主业主责上，初步形成了“2+4+1”特色产业体系，即新一代信息技术、高端装备制造两大主导产业，生物医药即大健康、纳米技术应用及新材料、人工智能及数字产业和新能源及绿色产业四大新兴产业，以及现代服务业。截至2024年底，累计有效期内国家高新技术企业超3000家，累计培育独角兽及潜在独角兽企业超220家，科技创新型企业超万家；累计评审苏州工业园区科技领军人才项目3350个；累计建成各类科技载体超1000万平方米、公共技术服务平台40多个。整体上看，SIP总计引进外资项目超5200个，实际利用外资超420亿美元，其中108家世界500强企业在SIP投资项目189个。SIP业已发展成为中国和新加坡两国政府间重要合作项目，是世界看中国、看江苏、看苏州的重要窗口。开发建设30年来，SIP探索出了开放与创新融合、创新与产业融合、产业与城市融合的发展之路，高质量发展不断迈上新台阶。

然而，成效背后亦存隐忧。尽管SIP在国家高新区综合评价中稳居前十，但在以净利润与营收为核心的效益指标上，于国家十大试点世界一流高科技园区建设中仍处亟待提升的位置。这表明，即便经过高强度治理投入，SIP在高质量发展的“含金量”上仍面临巨大压力，这也昭示着进一步变序构能仍有较大空间。

四、理论启示与实践意义

SIP在“十五五”期间仍将延续“界分-嵌合治理”的融合路径，持续推进产业发展、开放创新与城市功能升级。序能治理的本质，是从早期“开发逻辑”向“治理逻辑”的重大转型，是一种组织化的调适机制。

序能治理能否持续有效，取决于行动者对制度弹性空间的把握、对试错成本的控制，以及在资源可及性、收益风险可控性之间的精妙平衡。多战略任务的完成，不仅需要明确治理的有效边界，更需在政治势能、协同机制与时空约束之间找到动态均衡点。SIP的探索，为理解中国式现代化进程中功能区向综合性城市转型提供了极具价值的治理样本。