【编者按】为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，科学把脉长三角区域更高质量一体化发展的新方位、新内涵与新使命，深刻阐释苏州在服务国家战略全局中的新角色、新动能与新担当，东吴智库于2025年12月以“展望‘十五五’：长三角高质量一体化与苏州担当”为主题，举办了第六届长三角一体化战略研讨会。会议邀请了多位国内知名专家学者进行深度研讨。专家们从都市圈空间组织、科技创新与产业融合、全国统一大市场下的资本招商、长三角一体化深化路径、以人为本的城市高质量发展、战略叠加下的园区治理等多个维度和前沿视角，深入剖析了长三角高质量一体化的发展趋势、挑战与机遇，提出了一些前瞻性思路和政策性建议。

本期推出南京大学长江产业发展研究院常务院长刘志彪教授的观点，他以“全国统一大市场建设中的资本招商模式”为题，对当前“基金招商”模式进行了深刻剖析。现将观点整理如下，以飨读者。

党的二十届四中全会明确提出规范地方政府经济促进行为的重要命题。此前，在相关会议上亦强调要纵深推进全国统一大市场建设，其中“五统一、一开放”的要求，亦专门指向对招商引资行为的规范。目前，国内理论界对此议题的专门研究尚不充分，但实务部门对此讨论颇多。鉴于其现实重要性，就此略陈己见。

一、现状审视：基金招商作为统一大市场建设中的新挑战与过渡性方案

在全国统一大市场纵深推进的背景下，规范地方政府招商引资行为已成为关键且复杂的现实命题。《公平竞争审查条例》的实施，全面禁止了税收优惠、财政补贴、土地低价等传统招商手段，标志着地方政府经济行为必须进行深刻转型。中国过去的经济增长很大程度上得益于地方政府的“有为”干预，但当这种积极性普遍体现为各地竞相出台优惠政策时，便在全国形成了诸多“政策洼地”，导致市场规则碎片化、资源配置扭曲，使全国统一大市场建设面临根本性挑战。

在此背景下，“基金招商”或“资本招商”模式迅速成为主流。其表现形式多样，如合肥的“以投代引”、深圳的“园区+创投”、苏州的全生命周期基金投资管理等。这些模式的共同本质，是地方政府依托政府引导基金或地方国有投资平台，以股权投资方式实现“以资本换产业”。这构成了地方政府招商模式的第一次“强制性自主变迁”——从“政策优惠招商”转向“资本招商”。尽管国家政策导向要求地方政府基金弱化直接招商功能，强化支持战略性新兴产业和创新创业的本位，推动向“服务型招商”过渡，但在实践中，基金招商仍是当前最普遍的执行工具。

然而，这种模式使矛盾以新形式呈现：从“政策内卷”转向“资本内卷”，从“政策洼地”变为“资本洼地”。地方政府通过产业基金及国企平台进行变相资本补贴，规模更大、形式更隐蔽，对全国资本配置和市场公平竞争的扭曲效应可能更为深远。具体问题体现在：一是加剧产业同质化与重复建设，如新能源汽车、半导体等领域的过度集中潜伏着产能过剩风险；二是政府资金因风险规避倾向，普遍“投大投熟”而非“投早投小”，背离了发展新质生产力所需的基础创新精神；三是可能异化企业行为，使企业从创新主体蜕变为政策套利者。因此，基金招商实质上是新旧体制转轨过程中一个矛盾集中的过渡性方案。

二、根源剖析：体制、任期与能力的三重约束固化招商路径依赖

地方政府普遍依赖基金招商模式，源于三重相互强化的制度性约束。

第一，制度结构约束：央地关系与考核体系的内在约束。尽管建设统一大市场已成为国家战略，但以经济增长为核心的地方官员考核体系尚未根本变革。地方政府仍承担着发展经济、增加财政收入的重任，其可支配财力与官员晋升仍与GDP、固定资产投资等指标紧密挂钩。在这种压力型体制下，基金招商提供了一种既能规避对直接补贴的限制，又能通过资本杠杆快速撬动重大项目落地、形成显性政绩的“合法”通道。它是旧有增长逻辑在新政策环境下的适应性变通。

第二，时间结构约束：官员任期与产业周期的错配。地方领导干部任期通常较短（一般不超过三年），这与培育产业生态、陪伴企业成长所需的漫长周期（常需八年以上）产生尖锐矛盾。对于追求任期内显性政绩的官员而言，投入精力构建可能在其离任后才见效的创新生态，激励明显不足。相反，基金招商的谈判、注资、项目落地流程可能在一个任期内完成，能提供清晰可见的政策成果。这种期限错配的结构性矛盾，客观上将地方政府推向了满足短期政绩显现需求的基金招商路径。

第三，能力结构约束：地方政府能力结构与知识路径依赖。数十年来，地方政府在经济领域积累的核心能力，主要体现在运用土地、税收等政策性资源与市场主体进行谈判。官员普遍擅长“给政策、给资源”的博弈式招商，但缺乏构建创新服务生态、提供全生命周期专业化服务所需的知识体系和长期耐心。基金招商在相当程度上延续了传统的资源交换逻辑——只是将“政策资源”替换为“资本资源”。政府官员无需深刻转型便能操作这种模式，继续运用其擅长的谈判技巧与金融机构合作。这种能力结构上的高度契合与路径依赖，使得基金招商成为阻力最小、最易上手的选择。

这三重约束——未根本改变的考核体制、官员任期与产业规律的错配、能力结构的惯性与缺口——共同锁定了地方政府的选择空间，使基金招商成为现有制度条件下一种看似“合理”且难以逾越的过渡性均衡。

三、路径展望：规范运作、风险防控与服务转型的协同推进

面对基金招商模式的过渡性现实，应通过规范、防控和引导，抑制其对全国统一大市场的负面影响，并创造条件推动其向更高级形态演化。

首先，必须加强顶层设计与行为规范。应贯彻落实中央规范地方政府经济促进行为的要求，由国家层面研究制定针对基金招商的“正面清单”和“负面清单”。正面清单明确鼓励地方政府基金在支持基础研发、早期创新等市场失灵领域的积极作用；负面清单严格禁止变相的不公平竞争和地方政府不当干预（如通过显失公允的投资条款进行利益输送、强制要求被投企业进行不必要的本地产能布局等）。通过统一、清晰的行为规范，压缩地方政府进行扭曲性竞争的灰色空间。

其次，着力提升政府投资基金的专业化、市场化运作水平，强化全面风险防控。需严格运用现代风险投资与基金管理的专业技术工具：严格执行对政府出资比例的限制，防止风险过度集中；完善基金法人治理结构和投资决策机制，减少行政干预；探索建立私募股权二级市场（S基金），为政府投资基金份额提供市场化退出通道，增强流动性；建立全过程绩效评价与监督体系，防范道德风险与寻租行为。通过这一系列“去风险化”安排，促使政府基金健康、可持续运行。

再次，积极推动地方政府角色与招商模式的渐进式转型。在规范基金招商的同时，应鼓励有条件的地区开展试点，学习先进经验。例如，可借鉴浙江嘉兴等地构建“项目全生命周期服务链”的实践，即政府提供从项目接洽、落地、建设到研发、生产、市场开拓的全过程精准服务与产业链配套，而非仅是前期投资。其核心是推动地方政府从直接参与竞争的“资本供给者”，转向优化营商环境的“服务提供者”、促进要素汇聚的“生态构建者”。最终目标是引导招商引资从“资本驱动”为主，逐步过渡到“制度驱动”、“创新驱动”和“生态驱动”的新阶段。

在这一过程中，长三角一体化发展示范区等国家战略先行区域应承担先锋使命。这些地区经济基础好、市场化程度高、地方政府治理能力相对较强，具备进行深层次改革试验的条件。应支持其在遵守全国统一市场规则的前提下，探索设计新体制机制，使地方政府既能通过优化基金使用等方式保持必要发展动能，又能严格自律，切实维护区域乃至全国市场的统一性与公平性。长三角地区若能走通这条平衡“有效市场”与“有为政府”、兼顾“地方活力”与“全国统一”的新路，其形成的可复制、可推广经验，将对全国统一大市场的最终建成做出至关重要的贡献。

综上所述，基金招商是全国统一大市场建设进程中的一个复杂阶段性现象。当前工作重点在于通过“规范行为、防控风险、引导转型”的组合策略，驾驭并优化这一模式，最大限度抑制其负面效应，并逐步为未来更加依赖市场机制和服务创新的新发展范式奠定基础。这需要理论界的深入研究，更需要实践者在中央统一部署下的持续探索与创新。