【编者按】国家体育总局主办的《体育工作情况》2021年第6期刊登东吴智库首席专家王家宏教授、我校郭树理教授、熊瑛子副教授的文章《〈世界反兴奋剂条例〉(2021年版)生效背景下提升我国反兴奋剂工作的若干建议》。文章介绍了反兴奋剂的“中国模式”，指出了我国反兴奋剂工作存在的问题，并从规则保障、教育保障、机构保障三个方面为提升我国反兴奋剂工作建言献策。现将全文转载如下，以飨读者。
《世界反兴奋剂条例》(2021年版)生效背景下
提升我国反兴奋剂工作的若干建议
郭树理 熊瑛子 王家宏
2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家座谈会上强调：“要坚持推进反兴奋剂斗争，强化拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌意识，坚持做到兴奋剂问题‘零出现’、‘零容忍’。”
一、“拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌”——反兴奋剂的“中国模式”
自现代奥运会产生以来，兴奋剂问题成为了国际、国内社会无法回避的、严重困扰体育运动的问题。中国作为北京冬奥会的东道国和世界反兴奋剂斗争的重要一员，高度重视反兴奋剂工作。近年来，在习近平总书记提倡的“拿干净金牌”和对兴奋剂问题“零容忍”理念的指引下，逐步形成了反兴奋剂的“中国模式”。
从中国反兴奋剂中心发布的“2016-2019年反兴奋剂中心年报”来看，反兴奋剂的“中国模式”可以归纳为教育、机构、检测和违规处理四个方面，从近5年的数据可知：我国兴奋剂教育的场次和覆盖人数大幅增长，独立承担兴奋剂检测任务的实验室能力稳步提升，检出违规样本数量和阳性率有所下降。例如，2018年全国共举办反兴奋剂线下教育活动2485场，覆盖459746人次，活动场次和覆盖人数比2017年增加3.3倍，是2014年教育预防处成立之年的近30倍。2018年开始实施的CADEP在线教育的注册人数已经突破20万人，兴奋剂检测的阳性率从2017年的0.80%下降到2019年的0.23%，这些成绩都体现了中国反兴奋剂中心一直坚守的“纯洁体育，对兴奋剂说不”的理念。
二、“警钟长鸣”——反兴奋剂工作存在的问题
《世界反兴奋剂条例》(2021年版)已经生效，面对新规则带来的新形势，我国反兴奋剂工作亦存在以下几个方面的问题。
(一)规则：“借鉴”与“本土化”之博弈
《世界反兴奋剂条例》是反兴奋剂领域的一部“示范法典”，包含“强制条教”(如第2条“兴奋剂违规”、第10条“对个人的处罚”等)和“推荐条款”(如第18条“教育”)两大类，强制条款是“必须在不做任何实质性更改的条件下纳入各反兴奋剂组织的反兴奋剂规则”而推荐条款是“允许各反兴奋剂组织在制定规则时灵活运用”的。两类条款均可为反兴奋剂立法提供指引，但我国在面对“示范法典”，尤其是其中的“推荐条款”时，应当主动划分“借鉴”行使的边界，并注重与我国反兴奋剂实践相联系。
(二)教育：预防为主、教育为本
构建“拿干净金牌”的反兴奋剂长效治理体系，需要加强体育运动中的反兴奋剂教育工作。提高体育运动参与者自觉抵制兴奋剂的能力。坚持反兴奋剂教育工作的原则和方针，即“预防为主、教育为本”，按照“全覆盖、全周期、常态化、制度化”的工作要求，开展反兴奋剂教育工作。运动员及其辅助人员应当主动学习和更新反兴奋剂知识，提高反兴奋剂意识。目前我国的兴奋剂教育工作仍存在一些问题，例如，《禁用清单》更新情况未反时跟进：国际层面的反兴奋剂文件效力未予明确；国内与国际反兴奋剂规则“双体系”等。运动员及其辅助人员因为兴奋剂教育不当而酿成的大错反映了我国反兴奋剂教育工作中的盲区和不足。我们只有进一步加强反兴奋剂教育工作，才能减少这类案件的发生。
(三)机构：上诉机制缺失的兴奋剂听证程序
运动员发生兴奋剂争议后的救济途径是完善兴奋剂管理体系、保障运动员权益的重要环节。中国反兴奋剂中心按照国际通行做法，设立听证委员会，给涉嫌兴奋剂违规的运动员，教练员或体育团体一次说明、辩解的机会，帮助查明真相。然而，目前听证委员会的设立存在两大问题：
其一，听证委员会委员来源较单一，缺少运动员代表。从2020年4月10日成立的第三届听证委员会的人员组成来看，总计18人。其中来自北京的委员有15人，占比约83.3%，职业分布中高校教师占比高达66.7%，由此可知：听证委员会委员来源较单一，缺少运动员，裁判员和教练员代表，京外人士的数量也较少，不利于听证委员会发挥中立、裁判的职能。
其二，听证委员会之上未设置上诉委员会，若运动员对听证委员会裁决不服，在国内层面可能面临投诉无门的困境。参考国际经验，国际体育仲裁院(CAS)内设兴奋剂特别仲裁庭(ADD)作为运动员兴奋剂争议的一审程序，对兴奋剂特别仲裁庭裁决不服还可以向国际体育伸裁院上诉。“两审终审制”有利于充分维护运动员的权益。虽然，根据《体育运动中兴奋剂管制通则》第93条与《反兴奋剂规则(征求意见稿)》第136条之规定，在未能建立中国反兴奋剂上诉机制之前，对中国反兴奋剂中心听证委员会的裁决不服，中国当事人可以直接上诉到国际体育仲载院。然而，现实中运动员往往由于语言、经费等限制放弃了最终的上诉。况且，放弃对原本产生于国内的兴奋制纠纷进行管辖的权力，交由国际机构处理，将有损中国作为体育大国、体育强国的国家形象。
三、“防微杜渐”——提升我国反兴奋剂工作的若干建议
针对反兴奋剂工作存在的问题，本研究尝试从规则保障，教育保障和机构保障三个方面提出建议。
(一)规则保障
国际层面，反兴奋剂规则的位阶依次为《世界反兴奋剂条例》《国际标准)及《指南》。其中，《国际标准》具有强制执行力。包括《禁用清单国际标准》《检查与调查国际标准》《治疗用药豁免国际标准》《结果管理国际标准》等；《指南》大多是对上述国际标准的解释，具有“示范”效力。中国反兴奋剂中心参考国际规则制定自己的反兴奋剂规则时，应当有所取合，层次分明。
其一，中国《反兴奋剂规则(征求意见稿)》借鉴《世界反兴奋剂条例》的痕迹较为明显，尤其是附则部分有关条款，与中国《反兴奋剂规则》关联不大，建议删除。
其二，中国参考国际规则时，应注意位阶。《国际标准》具有强制性，可以直接转化为国内反兴奋制的规则，但《指南》中的内容只具备示范性，不能逐条参照。由于中国反兴奋剂中心在制定《兴奋剂检查官管理办法》时，参考的不是《国际标准》，而是《指南》，以至于在保护受检运动员权益方面走得大过超前，导致我国的运动员在国内接受国际检查时出现重大失误。未来制定反兴奋剂国内标准时，应坚持兴奋剂违规“零容忍”原则，以《世界反兴奋剂条例》和各《国际标准》(非《指南》)为蓝本，以严苛的态度来规范运动员的行为。
(二)教育保障
2019年世界反兴奋剂机构通过《反兴奋剂教育国际标准》(International Standard for Education，简称ISE)，从宏观到微观的角度明确了反兴奋剂教育的首要基本原则，统一了反兴奋教育的最低标准，并要求强制执行。与之相配套，2020年国家体育总局反兴奋剂中心印发的《反兴奋剂教育工作实施细则》(以下简称《细则》)参照《世界反兴奋剂条例》及有关《国际标准》，结合以往反兴奋剂教育的工作经验而制定。虽然此前的《反兴奋剂条例》和《反兴奋剂管理办法》都有对反兴奋剂教育进行规定，但这些规定没有统一标准，致使在实际操作中难以执行，所以《细则》的出台弥补了这一空缺。依据《反兴奋剂教育国际标准》和《细则》，领队、队医和体育官员等是反兴奋剂教育工作主体的组成人员，同时也是教育对象库的人员，由于这些运动员辅助人员先前所受反兴奋剂教育不完整，可能导致运动员出现违规行为。由此，对运动员有效的反兴奋剂教育的前提是，教育主体事先接受了正确的反兴奋剂教育，此为反兴奋剂教育规则的事实基础。在日后执行与完善中国反兴奋剂教育规则时，应注意微观教育主体的双重身份，以此类主体为教育方案实施的第一环节的目标人群，同时要求他们完全履行对运动员和其他辅助人员的教育责任，在考核环节确保他们具有扎实的反兴奋剂知识与经验。
(三)机构保障
中国尚未建立独立的体育仲裁机构，中国反兴奋制中心的听证委员会无上诉机制，使得不满其裁决的运动员在国内层面并无上诉造径，这是目前我国兴奋剂争议在机构方面最大的缺失。为了解决这个问题，我们可以采取以下对策：
其一，改革和完善兴奋剂听证程序，探索建立独立的兴奋剂仲载机构；同时，要增加强制性程序规则，提高程序透明度和公众的参与度，增加听证委员会仲裁员人数，扩大运动员。裁判员，教体员代表的比例，设置符合兴奋剂案件性质的，区别于传统体育仲裁的规则及更能保障运动员权益的兴奋剂仲裁规则；合理界定司法介入的界限，形成内部救济机制和外部救济机制的有效结合。
其二，在改革和完善兴奋剂听证程序方面，应建立更加素民，公正，高效的听证制度。应规定除非运动员反对，否则听证应公开进行；听证委员会委员由涉及的各领域专家共同担任，以应对技术裁判、法律争议、兴奋剂物质认定方面的专业知识，但不允许体育主管部门代表担任委员；建立简单程序，允许独任审理，缩短听证各阶段时限，加快听证程序的推进；建立运动员援助制度，对确实有困难的运动员提供经济和证据收集等方面的帮助。
其三，在兴奋剂仲裁程序方面，首先应查找举国体制下兴奋剂仲裁制度难以设立的原因，破解体制困境，为在中国建立兴奋剂仲裁制度寻求出路，尤其在体育仲裁程序设立有困难时，以兴奋剂仲裁为改革实验先导，建立独立于政府和体育组织的独立的兴奋剂仲裁程序，为其他体育仲裁程序的建立提供经验。确定传统体育仲裁规则在兴奋剂纠纷中的可适用性，借鉴国际成功经验，优化制度设计，创设兼顾效率和公平、充分保障当事人的程序权利的兴奋剂仲裁规则。合理厘定兴奋剂纠纷不同救济机制之间的相互关系，规定允许兴奋剂纠纷当事人提起诉讼的特殊条件和程序，搭建能充分维护当事人权益的公平、公正的中国兴奋剂纠纷救济体系。
（作者郭树理系苏州大学王健法学院教授；作者熊瑛子系苏州大学体育学院研究生导师；作者王家宏系东吴智库首席专家，江苏体育健康产业研究院执行院长。）