【编者按】苏州市人民政府研究室《调研通报》2023年第8期刊登苏州大学东吴智库研究员吴新星的文章《关于深入推进老旧小区改造的现实难题和政策建议》。文章针对苏州市老旧小区改造面临的难题，从强化参与主体协同配合、健全沟通协商机制和建立监督机制三个方面建言献策。现将全文转载如下，以飨读者。

关于深入推进老旧小区改造的现实难题和政策建议

吴新星

老旧小区改造是践行“人民城市为人民”理念的民心工程。苏州是全国城镇老旧小区改造试点城市，计划到2025年前基本完成2000年底前建成的老旧小区更新改造任务。老旧小区改造涉及居民房屋、楼道、绿植、车位等各类切身利益，往往也是矛盾纠纷集中的领域。推进老旧小区改造，应以居民民生需求为导向，多元参与、共同缔造，打造更有品质、更加宜居的美好社区。

一、我市老旧小区改造面临的难题

1.社区规划先天不足，硬件设施逐步老化。一是公共空间和设施规划不足。老旧小区建成较早，受当时规划建设历史局限，大多数小区没有配置功能用房空间，影响养老、托育等社区服务供给。此外，还存在社区健身设施、公共交往和休闲娱乐、机动车位、电梯等缺失，以及人车混行、水电管道容量不足等问题。二是社区基础设施日趋老化。小区内主干道坑坑洼洼，房屋外立面剥落严重，河流管道淤塞不畅、水质发臭，楼道线缆铺陈杂乱、栏杆腐蚀生锈，监控等技防设备破损严重，小区安全风险问题突出。例如，姑苏区双塔、沧浪、平江街道众多里弄类小区，出行道路损坏严重，雨污管道拥堵不畅，自建房屋渐成危房。

2.人口结构异质多样，改造方案难达共识。一是人口老龄化比例高。按照“七普”数据，姑苏区65岁以上人口占比18.39%，达到中度老龄化水平，部分老旧小区和里弄小区65岁以上人口占比甚至达到30%以上。老年人成为老旧小区社区管理的主要参与者，也是社区服务的主要对象。二是“熟人社会”消解，居民归属感减弱。由于房租相对较低，周边基础教育资源丰富，古城老旧小区购房、租房迁入中青年人口增加，但这部分人社区参与较少，归属感不强，社区公共生活“形聚神散”。三是居民需求多元，协商难度增加。整体上看，居民对道路修整、水电改造、楼道装修、门户维修等需求较大，对景观小品、广告清理等改造关注度不高，对同一改造事项往往意见分歧较多。例如，垃圾房选址既有居民“邻避”顾虑，也会有居民希望扔垃圾少走路；同一棵枇杷树，低层住户中既有希望保留以便夏日乘凉的，也有希望移走以换取采光、避免蚊虫的；楼栋间道路修建，有居民希望宽一些以避免人车碰撞，也有希望窄一些留出绿化和纳凉的空地。

3.“一老一小”需求突出，社区服务供给滞后。一是社区适老化改造任务较重。人口老化、设施老化的“双老小区”需要增设日间照料、康复护理、休闲娱乐、健身休闲等功能空间，也需要进行道路修整、电梯加装等适老化改造。二是社区适幼化改造不够。随着租房陪读、二胎三胎的出生，老旧小区长期存在的儿童运动空间和设施不足、婴幼儿托育功能空间资源缺少等问题逐渐暴露。三是居民对社区环境品质要求日益增加。例如，姑苏区“社情民意联系日”活动上，有居民提出沿河柳树应定期修剪、垃圾亭应进行景观改造、户外步道应与景观小品、口袋公园融为一体，小区改造后的维护保养应明确主责主体、开展定期监督。

4.社区治理负担较重，民主机制效能不彰。一是社区自治主体建设不完善。目前，老旧小区社区工作人员配置较少，专职网格员队伍尚未有效建立，社区两委人员困于行政事务。老旧小区业主委员会普遍没有成立，居民利益表达呈现出碎片化、反复式、越级化、网络化问题。二是对居民需求把握不够精准。部分小区改造方案未充分公示，没有在小区居民中广泛征求意见，造成改造方案得不到居民支持，存在“政府给的老百姓不想要，老百姓想要的政府给不了；政府买单、群众不买账”情况。例如，双塔街道某小区雨污分流改造，到现场施工时才发现图纸与现实不符合。三是小区改造民主协商机制不健全。目前绝大多数社区采取的是回应式治理，即当遇到具体问题时就相关改造事项召开居民和改造单位协调会，虽然能够解决具体问题，但解决方案缺乏统一标准，甚至给居民留下“只要闹一闹就能解决”的印象。

二、强化我市老旧小区改造的政策建议

1.强化老旧小区改造参与主体协同配合。一是加强社区党组织领导。推进党组织在社区的“根系工程”，扎根到网格、到楼道，以社区党组织为核心，组建小区改造行动党支部、党员先锋队、居民志愿服务队等组织力量，形成纵向到底的民主治理组织体系。二是探索小区改造片区化协同组织。围绕小区改造具体事项，在片区内组建“大党委”“大联盟”等载体，广泛吸纳机关部门、“两代表一委员”、社区干部和企事业单位、物业项目部、社会组织及业委会等居民自治组织成员，形成横向到边的社区改造大协商组织载体。三是完善老旧小区“三驾马车”建设。补全目前老旧小区居委会建设不足短板，推进“中心+社区”服务机制，将社区居委会工作人员从行政事务中脱身出来，下沉到小区改造一线收集民意、协调分歧、推进落实。社区两委要转变对业委会的认识，指导居民筹建业主委员会，充分发挥业委会处置居民利益分歧的组织功能，确保居民利益有序表达。改造过程中要持续推进老旧小区物业全覆盖，做好改造设施后续维护保养。

2.健全老旧小区改造沟通协商机制。一是创新小区改造沟通协商平台。小区改造整体方案应通过社区民主自治制度机制来广泛征求居民意见，推进多元主体共商共享。对于小区改造过程中的具体事项，如楼栋间车位划分方案、树木处置方案等具体问题，可通过小区民主议事会来协商解决。议事会参会人员为社区两委负责人、分片责任人，改造单位项目负责人、利益相关居民代表、网格员等，议事实行票决制，形成会议纪要后报相关管理部门审批通过后执行。二是健全小区改造协商议事规则。明确议题选择、议题分解、讨论辩论规则、表决投票、记录纪要、公示公告、上报审批等规则程序。社区要注重在民主协商的实践中培养居民协商能力，包括彼此尊重的协商氛围、清晰表达的沟通技巧，让居民逐步掌握协商程序，明确协商要领，增进协商多元主体相互理解。三是发挥“社区能人”作用。在小区各楼栋、单元中选出有威望的老干部、老党员、老教师等居民，将其按程序选入业主委员会、居民民主议事会等议事平台，充分发挥“社区能人”在社区和居民之间的桥梁作用。

3.建立老旧小区改造监督机制。一是加强老旧小区改造全过程群众监督。采取线上线下同步议事会议形式，确保协商过程公开、透明以及参与人员的全面性。社区应有效利用科技信息反馈渠道，如APP、微信公众号、QQ群及时更新发布协商动态，避免“决策黑箱”，畅通群众交流渠道。二是完善官方监督约束机制。社区党组织、居民委员会或上级政府部门应加强对小区改造“事前、事中、事后”全程动态监督，通过各种渠道进行公开，接受社会监督。并探索相应的考评机制和责任追究机制，将小区改造群众满意度纳入社区年终考核内容。三是开展协商治理效能评估。对协商事项是否已有解决方案、由谁来解决、解决得如何等问题定期监督，对民主议事确定的改造方案开展居民满意度调查。社区居委会和居民监督员或业主委员会，也可委托第三方专业机构定期跟踪监督改造实效。

（本文作者吴新星系苏州大学东吴智库、北京大学国家治理研究院研究员）