【编者按】《复旦城市治理评论》第9辑《新城新区建设与特殊经济功能区治理》刊登苏州大学东吴智库研究员黄建洪教授等人的文章《界分治理：开发区政经双线治理模式研究——基于苏州工业园区（SIP）改革案例》。文章以苏州工业园区（SIP）的改革为案例，梳理其政治、经济双线治理模式的发展演化，聚焦界分治理在SIP的缘起、运行及效应等基本问题，深入分析该治理模式的意义及限度。现将全文转载如下，以飨读者。
界分治理：开发区政经双线治理模式研究
——基于苏州工业园区（SIP）改革案例
黄建洪 冒慧娴
作为改革开放后经济建设的“强引擎”与现代化行政管理体制创新的“试验田”，开发区这一具有特殊功能定位的独特政策区域，承载了我国经济发展的诸多价值诉求与利益关系，它通过“先行先试”的治理创新带来了显著的经济发展绩效。经历高速增长与跨越式发展阶段后，面对“新常态”中经济发展的更高形态、更复杂分工、更合理结构的演进趋势，创设于特殊时代背景的开发区，正逐步从以经济建设和产业发展为重心的单一生产功能型开发园区，向以经济管理和公共服务为重心的城市综合功能型开发园区转型。生产性区域向融生产生活一体的城区转变，引发了开发区经济发展需求和社会结构的持续变迁。在此情况下，开发区的治理单元和治理尺度会出现适应性调整。那么，这些变化何以发生、变化了什么、影响怎样、如何评价等问题，便成为亟待去梳理和认识的新话题。从苏州工业园区的实证案例出发，我们发现了一种界分治理与组织化调适的新治理模式，即一般涉民行政与涉经济发展的分线治理。究竟如何来认识这一组织化现象并予以学理阐释，是本文的基本任务。
一、问题的提出与理论工具
（一）问题的提出
开发区是国家非均衡战略的实施点、赶超型战略的着力点、改革开放战略的落脚点、创新型国家战略的突破点和可持续发展战略的行动点。开发区是指国家或地方政府为了有效吸引、聚集和利用外部生产要素，促进区域经济增速发展，而划定的先行探索和实施特殊政策制度、行政架构以及管理方式，具有一定战略目的且功能定位不断外延的特定区域空间范围。通常而言，开发区包括国家级、省级及省级以下的经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区、其他类型开发区以及自由贸易试验区等在内的外延功能区等丰富范畴。自1984年设立首个开发区以来，我国开发区的类型和数量迅猛增长。截至2022年7月，全国共形成2781个不同功能、不同特征、不同级别的开发区，其中，国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区数量分别达到230家和172家。
开发区的建设与发展是城市内部空间单元变动与区域间关系调整的缩影。纵向地看，我国开发区经历了大致三个阶段：20世纪80年代“以工业为主、以引进外资为主、以出口创汇为主”的初创期；90年代“以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术产业”的成长期；21世纪以来至2016年前“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展”的转变期。尽管不同时期的治理模式和管理体制有所差别，但总体上可以纳入以超自主性结构为核心的，极具弹性、不确定性和过渡性的“渐弱式市场替代体制”这一限度介入式治理体制。
那么问题来了，在新时期，开发区多年的治理体制机制是否出现变化？“渐弱式市场替代体制”是否被修正？如有变化，那种具有超自主性结构、多重委托-代理关系、利益主导的博弈运作和行政性经济治理，转向了何方、运行如何、绩效怎样？
这个问题的背后，是在经济学上的基本共识——市场在资源配置中发挥决定性作用、政府发挥更为适宜作用——已然稳固建立的前提下，探究开发区在认识与实践、体制与行为、政策与绩效之间基本的关联变动及其实践样态。实际上，这样的设问的理论关切在于，试图去发现经历多年的“特殊经济性区域”开发区，在新的经济社会发展需求面前，在体制上是作出了全新的变动，还是大盘稳定延续、治理技术出现新的调适。众所周知，既往开发区治理，要解决的基本问题是用政治与行政的方式来发展经济、培育市场，从而最终依据市场力量的成长而有限度地退出，直接让市场介入，更加有效地发挥政府宏观调控作用，还市场以应有的自主性。从理论设定的角度看，这具有相当程度的一厢情愿，即这样的设想极有可能是学界基于理论推演的某种“臆测”。在市场经济份额越发趋重的情况下，是否会有政府对于培育市场的职能惯性以及组织固化？是否存在某种绩效显示度前提下的路径依赖甚或“低端锁定”？是否存在着开发区治理变量出现重大变化的情况下，如此这般的惯性、依赖抑或锁定难以实现持续的更新以应对新的需求、新的挑战和促进新的发展?
随着产业的集聚和城镇化水平的提高，《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》等政策文件出台，开发区开放创新出现新要求。建设“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”，促进开发区深度转型升级的“四区化、一转型”目标，实际上是要解决开发区出现的体制复归、功能不适和绩效递减等病灶，探寻新的治理路径。显然，随着改革开放的进一步深入，政府与市场的关系发生深刻转变，建设绩效替代开发绩效成为治理模式创新的侧重点，“渐弱式市场替代体制”也难以完全满足开发区发展需求、平衡内外部矛盾，亟须进行新的革新。基于此，本文以苏州工业园区（Suzhou Industrial Park，简称SIP）改革为案例，聚焦其治理模式的发展演化，聚焦界分治理在SIP的缘起、运行及效应等基本问题，进而省思这种开发区行政、经济（简称“政经”）双线治理模式的价值及其限度。
（二）理论工具
SIP的发展变迁，实际上是由国家政策驱动和地方政府推动形成的一种城镇化过程。政经双线治理模式提出和运行的背后，是政府这一组织化力量与市场力量、社会力量之间的博弈与互动的过程。治理模式的改革与外部动态、内部需求息息相关，因而会随着二者的变化持续不断地进行相应的更新。基于此，本文拟借助以下理论工具展开对SIP政经双线治理模式的探讨。
一是多任务委托-代理理论。多任务委托-代理理论，是霍姆斯特姆（Holmstrom）等学者在传统线性委托-代理理论的基础上，植入“公平博弈”概念而提出的全新模型和理论。该理论认为，在地方政府承担多重任务的情况下，任务之间关系的性质及其组合将直接影响对地方政府的激励以及各种任务的总产出。在存在任务冲突的多任务委托-代理结构中，将所有任务委托于单一代理人可能会导致该代理人选择性完成使自身收益最大化的“任务完成度”组合并忽视其他任务的执行。开发区超自主体制安排激励了开发区先行先试，但也激励了管理委员会（简称“管委会”）的选择性行为，导致经济社会不均衡等问题出现。解决多任务冲突导致的政策执行偏差问题，需要将存在“冲突”的不同任务分别委托于独立的代理人，并提供与多任务相匹配的激励结构，实现激励相容。
二是尺度重构理论。开发区这种“任务型空间”与属地政府的“行政区空间”都属于中国国家治理体系的空间治权载体。根据城市控制和参与经济的能力大小、所控制的地域范围与空间结构等方面的变动情况，城市发生了城市内部尺度、国家尺度以及全球尺度的重组，开发区内部城市形态和空间结构发生重大变化。这种尺度重构，是指不同尺度的权力对不同尺度内（不一定是对应权力的尺度）的经济社会等方面进行调节和干预。区域尺度重构研究的核心，是资源与权力在不同层级或行政区间的调配。开发区的发展变迁可以理解为，在行政权力主导和干预下用刚性尺度工具和柔性尺度工具对地域空间和社会空间进行尺度重构，从而实现功能壇变和定位的过程。地域空间的尺度重构主要表现为以行政区划调整为主的空间重构，社会空间的尺度重构则表现为对权力配置、行政体制等内容的变革与调整。
三是政治势能理论。政治势能是贺东航、孔繁斌教授在阐释中国公共政策执行特征时提炼出的学术概念。其核心含义是，政治势能是指政策执行者依托权威领导、构建权势和借势成事来产生政策执行凝聚力，以改变政策执行或政策变现的进程速率。这意味着，通过权威领导的凝聚力来整合跨部门利益，消除政策执行的碎片化现象；通过调整组织权能形态，以任务为导向来调整分工和实现功能重组；同时，通过发出让执行者可感知的诸如考核等信息，以改变政策变现进程。政策执行与否、执行效果如何，与政治势能大小息息相关，政治势能越大，政策越有可能较好地完成；反之，则可能出现政策失效、政府失灵等现象。
二、界分治理的形成：SIP政经双线治理模式的演化成型
（一）SIP概况
1994年2月，中国和新加坡两国政府正式签订《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》，SIP这一全国首个开放创新综合试验区域在苏州落地生根。作为中新两国间具有标志性意义的旗舰型合作项目，SIP自诞生以来就承载着改革开放试验田和国际合作示范区的重要使命，长期以来一直致力于建设一个以高新技术为导向、现代工业为主体、第三产业和社会公益事业相配套的具有一定规模的现代化工业园区。经历了近30年的开发和探索，SIP从早期的国家级经济开发区发展为国家开放创新综合试验区、自由贸易试验区等多元政策叠加的高科技园区，以仅占苏州地区3.4%的土地面积创造了近330.3亿元人民币的地区生产总值。在国家级技术经济开发区综合发展水平考核评价中，SIP连续六年排名第一。在跨越式的发展背后，是其通过实践形成的独特开发模式和治理模式的强大支撑和制度驱动。
（二）SIP治理模式的实践演变
SIP在借鉴新加坡裕廊工业园区开发和治理的成功经验的基础上，结合我国国情和苏州发展实际，开创了一种独特的适应社会主义市场经济体制的开发区开发和治理模式，为开发区内部经济发展和公共服务建设创造了良好的基础设施、聚集科技和产业资源条件。SIP从建设之初，就获得了新加坡和中国两国政府的政策支持和优惠，在行政管理、财政税收等方面被中央政府和地方政府授予了远超一般开发区的管理权限，实际享有“不特有特、比特更特”的政策优惠，形成了一套完整的组织构架和独具特色的治理模式。
1.1994-2011年：开发时期的政经合一治理模式
1994年，随着《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》和《关于借鉴运用新加坡经济和公共管理经验的协议书》等重要文件的相继签署，中新合作区外围的一乡四镇划归为苏州市人民政府直接管辖，苏州市政府派出机构SIP管委会对该部分区域直接行使行政管理职能。开发初期的SIP实行市级派出、管派分离、管理开发分离的管理体制，SIP对直属乡镇进行区划调整，区域内部持续扩容扩张且区镇逐步走向融合发展。这一时期，SIP“第一次创业”以规划、基础设施建设、管理与服务水平提升为重点；“第二次创业”以发展高技术含量、高附加值的制造业、创新能力和载体建设为侧重。相应地，SIP形成了街道[社会工作委员会（简称“社工委”）统筹负责辖区内经济建设和社会治理的政经合一治理模式，对全域协同发展起到了重要的支撑作用。
2.2012-2016年：过渡时期的行政区划改革
在乡镇被纳入SIP管委会管理后，乡镇与中新合作区在城市形态上已融为一体，但机构臃肿、人员冗杂、权责不明、职能不清等问题也日渐凸显。SIP在2009年全面完成撤村建居的工作，社会管理的需求发生转变和激增，乡镇政府无力承接起管辖区域内日益繁多的经济建设和社会治理双重职能，对乡镇体制进行改革迫在眉睫。2012年年末，经江苏省政府批准，SIP撤销建制镇，分别设置娄葑街道、斜塘街道、唯亭街道、胜浦街道。SIP行政区划的调整，使得原先的乡镇转变为街道并被完全纳入城市发展进程中。由基层政权转为苏州市政府的派出机关，街道办事处代替原乡镇成为连接上级政府与群众的关键节点。此次改革使得SIP内部区划更为合理，城乡一体化问题也得以解决，为后来的转型发展和治理模式转变奠定了基础。
3.2017年至今：建设时期的政经双线治理模式
2017年年底，SIP启动实施内部管理体制优化改革，明确街道不再承担招商引资的职能和任务，同时解除对其经济指标的绩效考核，社会治理职能归位。2018年，SIP管委会印发《苏州工业园区优化内部管理体制方案》，决定设立高端制造与国际贸易区、独墅湖科教创新区、阳澄湖半岛旅游度假区、金鸡湖商务区四大功能区，明确区分功能区与街道的职能。2021年，金鸡湖街道设立。SIP户籍人口和第三产业得到了迅猛发展，人口的大量集聚以及服务业的发展，预期出现综合性多功能新城，于是,SIP开始了“第三次创业”过程。新城的出现彰显着园区功能和空间的转变，城市功能日趋多样化，行政区划和内部治理模式都发生了较大变动。为了满足新城建设的需求，SIP治理模式发生了一系列转变，四大功能区专司经济发展，五个街道专司行政管理服务，即承担辖区内行政管理、社会管理、城市管理等职能。界分治理、政经双线治理模式随即成为这一时期SIP的主要治理模式。
（三）界分治理概念的提出
在初始的开发时期，扩容是SIP资源优化与产业升级的重要基础。中新合作区周围的乡镇以行政托管的方式被纳入SIP范围。SIP管委会统筹开发过程中涉及的乡镇征地、拆迁等事务，作为承载园区经济社会发展治理单元的乡镇政府则各自承担辖区内的经济和社会事务管理责任。通过对乡镇行政托管的方式，被托管的行政区与经济功能区实现了吸附式融合，作为准一级政府的SIP管委会获得了更为全面的一级管理权限，一定程度上缓解了开发区内发展空间和资源配置不足的问题。伴随着开发区逐渐趋于实体化，SIP从单一的经济区模式转向综合性新城发展，快速的增长与发展给其带来了经济虹吸效应、土地资源不足、社会管理服务卸责等负外部性影响，宏观政策日益明显的模糊性、多元的叠加使得制度供给陷入新的困境，内外环境的快速变换要求治理模式进行适应性改革。在此背景下，政经双线治理模式被提出并在SIP管委会以下的治理体系中应用，界分治理格局开始形成。
界分治理是一种基于行政区模式底色，将经济功能区管理机构和行政管理机构分立、经济管理职能与公共治理职能分离、经济领域与公共管理领域考核剥离，从而形成经济建设领域“功能区管委会—市场”和民生事务领域“街道-社区”的双重治理体系（图1）。依托于“党政合一、政经分离”，单独建制、独立运行的功能区管委会，与功能调整后的街道建制一道，形成了新的治理态势：经济事务的市场化运作，行政事务的科层化运作。功能区管委会负责功能区内的经济管理、产业规划、特色产业培育引进等经济发展相关事务，街道负责同一辖区范围内的行政管理、社会管理、城市管理等社会治理工作，不再承担招商引资和经济建设职能，在组织架构和职责分工上实现了彻底的政经分离。此外，SIP还推动街道党工委和功能区党工委之间的交叉任职,充分发挥党组织在功能区和街道之间的纽带和核心作用。这种体制上“政经分离”的革新推动了SIP专业化招商运行模式和社会治理模式的形成，构建了SIP经济发展、社会治理“两条线、两手抓、两促进”的管理架构。这样，面向市场的功能区治理更为直接，为特色产业的高质量发展提供了保障；面向市民的街道治理更为亲民，为基层社会建设注入新的动力和资源。
三、界分治理的框架：SIP政经双线治理模式的运行机制
（一）“街道-社会”社会治理机制
在界分治理的框架下，由乡镇、社工委转型而来的街道作为基层社会治理的管理和服务机构，不再承载辖区内经济管理的职能，逐步回归服务保障民生、促进社会稳定的基础性定位。自街道职能转变后，SIP各街道积极推进基层社会治理创新，履行行政管理、城市管理等职能，探索出具有SIP区域特点的“街道-社会”社会治理机制。作为SIP管委会直属基层行政管理机构，娄葑、斜塘、唯亭、胜浦和金鸡湖五个街道，按照法律、法规在各辖区内承担社会治理、城市管理、综合执法、社区建设和公共服务等社会治理职能。“街道-社会”社会治理机制的构建使得街道日常事务的聚焦点发生了变化，聚焦于公众服务、民生底线等基础工作，其所承接的SIP管委会赋予的社会管理职能更为清晰（表1）。
SIP城市功能的持续完善以及服务“城市新中心”建设的现实需要，直接推动了行政区划的变革和“街道-社会”社会治理机制的形成唯亭、娄葑、金鸡湖和胜浦街道统筹街道党政机构和事业单位职责，综合设置改革创新局等8个职能机构，斜塘街道设置社会事务办公室等5个内设机构街道具体的机构部门主要分为两种类型：一是以街道承接的条线事项为划分依据进行设置，娄葑街道等四个街道采用了该划分方法，因而其机构设置一致，每一职能部门负责同一领域下的不同条线工作，从而保证了事务的全覆盖；二是以街道职能为划分依据进行设置，斜塘街道采用了该划分方法，主要围绕城市管理、规划建设、社会治安综合治理等权责内容设置了相应的部门机构。
（二）“功能区-市场”经济建设机制
我国在改革开放进程中推进城镇化的路径是在局部区域先集聚资源、政策，通过对外开放、吸引外资、承接全球产业转移，促进经济发展和技术进步，待经济发展到一定程度后再带动周围区域发展。开发区是地方经济社会发展状况的集中展现地方政府间的竞争以地方政府为主导、以地方官员为推动者、以开发区为重要载体而展开。经济绩效是地方竞争结果的重要表现点，也是中央和上级政府政绩考核的重要参考因素。为此，各开发区将经济绩效作为治理模式推行的直接动力，以要素集聚和经济增量为治理模式和政策制定的出发点，以此谋求区域增长极的出现为构建区域板块发展新格局，SIP于2018年印发实施《苏州工业园区优化内部管理体制方案》，将内部管辖区域划分为四个特色鲜明的功能区（表2）。譬如，高端制造与国际贸易区对接融入中国（上海）自由贸易试验区建设，努力打造辐射全国的智慧商贸平台、面向全球的自由贸易园区和具有国际竟争力的现代产业高地；又如，独墅湖科教创新区以高端人才为引领、以合作办学为特色、以协同创新为方向，瞄准加快建设成为高新产业聚集、高等教育发达、人才优势突出、环境功能和创新体系一流的科教协同创新示范区。
四大功能区内部均设有党工委和管委会，管理部门为各功能区管委会。SIP管委会逐步分批次下放与经济建设、企业服务相关的权限，功能区管委会承接经济发展层面的权限，为区域内经济发展环境和秩序构建提供宏观指导，统筹区域资源为企业法人和部分个体户等市场主体提供服务。由于主导产业和专业分工的不同，各功能区发展重点和发展目标差异化明显。但施策重心均为域内产业链集成创新、优良营商环境打造优化等方面。譬如，经梳理发现，各功能区持续聚焦生物医药“一号产业”，通过加大产业链、创新链、服务链和资金链布局等多项举措的实施，促使生物医药产业成为SIP产业发展中最为活跃、成效也最为显著的领域。
（三）跨组织系统的协调机制
行政线与经济线的单独运行，实际上形成了两个相对独立、专业化程度高、自上而下的垂直式管理体系。这促成了功能区管委会与街道两个管理主体组织功能、职能责任和人员管理的分开，理顺了公共服务和政务服务的承担主体。在界分治理的改革思路下，SIP管委会以下的治理结构、治理侧重点和治理方式发生了深刻的变化，基于新治理单元和治理领域的机制得以重塑并取得了显著成效。但同时也造成了条块分割和“信息孤岛”的出现，两条线上不同部门间的资源交换和配置优化受到了阻碍。此外，在运行中，由于功能区与街道行政区域的面积和范围重叠，实际上存在着职能交叉事宜无法由某一单独的机构进行处理的情况，其中矛盾最为突出的是失地农民待遇问题（如动迁社区所属的街道仍需发展集体经济反哺失地农民）及街道辖区内部小型商业街的管理权属问题。
基于各自的资源和优势，通过建立跨组织系统的协调机制，成为联结垂直式管理体系中确保功能区管委会与街道职能实现的重要路径。在运行过程中，跨组织系统的协调机制主要通过设置议事协调机构和交叉任职的方式来促成功能区和街道两个组织系统的沟通交流。在任职上，如街道党工委书记同时兼任功能区党工委委员，这种主要负责人之间交叉任职有助于在面对交叉领域亟须解决问题时以最短时间和最快速度进行双向组织联结和信息反馈，有利于减少梗阻，提高协作治理的效率。
（四）嵌入式运行的总体机制
在开发区域内，地方政府转型的核心在于政府、市场与社会的职能确定与实现方式。权力逻辑偏好控制和秩序，通过公共政策实现公正；资本逻辑追逐利润与效率，运用市场机制达致效率。在开发区转型升级过程中，权力、资本这两重因素对治理空间进行了重塑。地方政府在公共治理中运用其特有的强制力主导治理的合理、有序运行，并在政策和法规的制定、区域市场的培育与完善、公共产品和公共服务的供给中发挥着不可替代的作用。在界分治理的运行过程中，无论是行政线上“街道-社会”的社会治理机制，还是经济线上“功能区管委会-市场”的经济建设机制，背后都离不开地方政府这一拥有强制力的组织化力量的参与和主导。通过组织化的调适，以权力逻辑为主导力,重构对经济建设领域的资本逻辑以及社会治理领域的权力逻辑之间的关系。
在界分治理的运行过程中，功能区管委会运用公共政策等治理工具对市场主体进行开发建设，并对生产经营的行为进行服务和协调，街道则通过公共政策等治理工具对社会群体的日常城市生活进行秩序构建。SIP管委会将直接或间接地作用于市场环境保障和基层社会的服务供给，作为经济区管理主体的功能区管委会和作为城市治理主体的街道则分别在主业主责方向下予以承接、组织和落地。如何确保这样的调整能够在面向市场和面向市民的治理过程中得以实现，需要建立起责任与利益的闭环系统。其中，最为组织化和实操性的举措便是双线考核机制的建立（图2）。譬如，对功能区的考核由SIP发展和改革委员会牵头负责，集中考核经济发展高质量、党的建设及管理工作，以及围绕经济发展、经济质量、科技创新、运行安全展开的加减分项三个指标，其年度综合考核得分最终形成“功能区年度综合考核得分=经济发展高质量得分×85%+党的建设及管理工作得分×15%+加减分”的评分机制；对于街道的考核则由SIP社会事业局牵头负责，以重点工作（如城市管理、社会治理、民生服务等）、常规工作（行政管理、协助服务、内部管理等）、党的建设和满意度测评以及加减分项为重点。这样的考核，具有较强的目标设定和行为引导功能。
（五）比较视野下的SIP治理模式
苏州经济的发展离不开开发区的强力驱动。截至2022年，苏州全市开发区总量位居全国之首，其中，SIP与苏州高新区（SND）经济发展最为迅速，共同发挥经济“增长极”的作用。相比较而言，SIP与SND在实践探索过程中却形成了两种截然不同的治理模式。调研发现，SND受到管委会高效服务与行政区程序管制之间机制差异的约束，同时，经济的快速增长需要以及土地资源的日渐匮乏迫使其对资源与权限需求更加迫切，因而实施强化开发区管理职能的政经合一治理模式。SND与虎丘区合并，管委会既承担开发区的开发建设任务，又承担区政府的行政管理和社会职能。SND内部划分为商务创新园区、先进制造园区、科技生态园区三大特色园区，不同功能园区产业发展的侧重点不一，各功能园区分别与不同街道、镇实行融合发展。在考核上，SND施行“大统一、小分类”考核，即：在功能片区组，设置功能片区统筹开展的工作事项、功能片区和镇（街道）都开展的工作事项、功能片区不开展但镇（街道）开展的工作事项等共性指标，同时另设个性指标；在镇（街道）组，设置面向基层治理的共性与个性指标。显然，这样的考核考虑了作为一级政府与作为一个经济发展使命为主的功能区在实现其任务过程中的张力甚至矛盾，故而其考核举措也相应地比较具有整合性，甚至可以讲这是开发区与政府融合型体制下不得已且又充满合理性的选择。这与SIP较为清晰的双线考核存在诸多差异。SIP政经双线治理模式并没有改变原先开发区以块为主的管理体制。功能区与街道的机构分立和职能分离使得两者职责边界更加清晰，对经济建设领域和社会治理领域管理机构分别进行绩效考核的方式，弥补了原先考核体制重经济指标忽视民生指标的弊端，提高了各部门的行政效率，为企业主体营造了优良的营商环境。
四、界分治理的机理：SIP政经双线治理模式的形成逻辑
（一）事权配置：开发区生命周期新阶段新需求
经过多年快速发展之后，开发区建设进入一个新的“十字路口”。对于进入生命周期新阶段的SIP而言，其从经济增长的工具理性向注重人的发展与社会管理服务的价值理性转变。随着全国大量较高水准开发区的出现，既有的区位优势或将弱化甚至不复存在，曾经有效的开发发展模式也将趋于饱和而出现功能衰竭甚至有“触顶”之忧，“前有标兵、后有追兵”的紧逼态势已然形成。从外部环境来讲，开发区数量的猛增以及其独有空间排他性优惠政策的减少，使得开发区之间的竞争加剧并由优惠政策力度的竞争转向管理制度效用的竞争。越来越多的行政区域被纳入开发区发展区域，这使得开发区管理机构不再仅仅承担单一经济事务开发的职能，而是需要承担起统筹经济与社会协调发展、服务市场和服务市民相结合的职能。从开发区的内在诉求来看，行政权力直接介入市场形成的行政性经济治理对市场有效运作的阻碍和不利影响开始凸显，市场不再需要行政力量的直接干预并要求其逐步退出深度介入，以释放自身应有的自主性、自决性与灵活性。与此同时，开发区基础定位发生了由工业区到产业新城、综合性新城的转变，其叠加功能属性显著增多。正是在这些内外部多重因素的作用下，开发区管委会这一行政主体的管理需求和管理职能发生极大转变，开发区事权配置也随之进行了动态调整。
在委托-代理框架内，如果委托人要求代理人同时完成多项任务，且不同任务之间存在冲突，那么对委托人来说，最优委托策略就是将多项任务分别委托给不同的代理人，形成多任务委托-代理关系。让两个或两类代理人分别各承担一种任务的激励成本，要低于让一个代理人承担两种任务的激励成本。因而，面对开发区功能定位综合化要求和管理事权复杂化态势，即高质量经济发展事务和社会治理任务的双重压力，管委会对承担经济发展和社会治理任务的机构分别实施垂直化管理，这在激励效率上要优于让同一机构同时承担两类任务。SIP管委会通过设立功能区管委会以及撤镇设街道的区划改革，实现了垂直化管理机构的改革以及双重职能的分离与下放。在多任务委托-代理结构中，作为委托人的SIP管委会采取任务分离的策略，经济发展和社会治理任务得以独立归口到功能区和街道，而相关任务的决策权、人事任免权、考核权和监督权则仍由SIP管委会拥有。通过对多任务的拆解和事权的重新配置，SIP管委会建立起政治与经济并重的双线考核和激励机制，从而促成委托人既能够控制任务间的冲突程度，又能够激励不同代理人认真履职。
（二）尺度重构：高质量发展面临行政治理困境
通过尺度重构的方式构建的新型国家战略空间，并配套相应的治理结构，是一个不同尺度政府权力和社会力量的重组与博弈过程。在转型发展期，发展方式的趋同以及原有开发政策优势的消失，使得开发区面临着前所未有的挑战和压力。面对追求经济高质量增长的迫切需求，以及城镇化进程加快带来的社会治理难题和土地资源的日益紧缺等问题，进一步完善治理尺度成为开发区挖掘新动力、形成新发展的必然选择。这直接助推了SIP政经双线治理模式的形成。在实践中，地域空间的尺度重构更多表现为以行政区划调整为主的空间重构，社会空间的尺度重构则表现为对权力配置、行政体制等内容的变革与调整。SIP政经双线治理模式的基础是行政区划的合理调整，如调整镇区范围、镇改街建制改革等，这些行政改革为后续的政经双线探索奠定了基础，是以地域空间治理尺度的重构为主的实践举措。
不仅如此，开发区治理的经济权力与社会权力的分离，则是进一步实现社会空间的重构。作为肩负多重国家试验使命的SIP，其社会空间的治理尺度重构是通过将多种权力重新打包组合，以更有效地作用于某一特定的已有城市空间，使得这一地域范围内的物理空间和社会空间被重构和再生产。其中，存在如下四方面路径：一是将SIP管委会的社会治理执行职能下沉至街道（自上而下）；二是将SIP管委会的经济发展执行职能下沉至功能区（自上而下）；三是将街道的经济发展执行职能转移至功能区（平行移动）；四是进一步强化SIP管委会的宏观决策与市场监管等职能（内部调整)。这样的调整，有三个权力责任“流”的汇集：街道社会治理权力责任流、功能区经济发展权力责任流、SIP管委会统筹管理权力责任流。正是在这样的路径下，不同空间范围内的组织方式与治理模式进行了重新组构。
（三）政治势能：多元政策叠加的纵向行政压力
在现行体制下，政府以“行政发包”的方式向下级分配任务，同级区域的政府之间则面临着任务分包、抓包等压力传导式的动员链条。开发区则是地方政府承接各种常规和非常规任务的“包垒”。作为苏州最具代表性的开发区和“经济技术开发区、高新技术产业开发区、国家自由贸易试验区”三区多重功能集合于一体的改革试验区域，SIP被赋予特定空间特殊的经济发展权限，拥有上不封顶的自行审批特权、灵活高效的外事管理权和快速的物流通关优势，承载了多元政策叠加产生的多项发展任务。通过综合研判任务内涵，以及在可能的情况下极大范围地整合资源，SIP才有可能在“任务超载”的情势下，以系统化的“内变”来缓解、稀释巨大的“外变”压力，同时也才能实现其“蜕变”“裂变”“巨变”。SIP构建了“党的领导在场-构建权威-借势成事”的场域，借助权威领导、工作专班、权能调整以及分项考核等举措，最后将政治压力转化为行政动力并“撬动”各方力量的参与积极性，从而实现将政治势能转化为治理动能。
在常规行政区政府体制跨层级事权配置约束下，虚体性治理单元只有高度依赖政治权威才能有效运行。在行政线和经济线双线实现独立运行和管理之后，仍存在部门职能交叉的经济社会事务，由功能区党工委委员与街道党委委员两方定期召开讨论会议进行沟通和协调，将党政“一把手”放在议事协调机构组长或负责人的位置，构建“党的领导在场”，从而将日常性、行政性工作转化为关键性、中心性工作。
五、界分治理的价值：SIP政经双线治理模式的意义及限度
（一）SIP政经双线治理模式的意义
1.组织功能的优化
在界分治理的框架下，功能性板块与行政性板块实现了相对的分离，管理体制得到了进一步优化。SIP管委会面对社会治理需求的增加，选择在空间上重新划分功能区：成立新的组织即功能区管委会，并将其纳入SIP管委会的组织体系内来专门承接经济发展任务，街道则专门承接其日益繁重的社会治理专项任务。这种经济与社会的治理功能两分，是一种典型的域内组织化调适。一方面，避免了SIP管委会因承载职能过多而从派出机构走向一级政府的体制复归风险，保证了组织结构的精简高效；另一方面，采取组织功能分离的方案使得SIP管委会以下管理系统的职责权限更加明晰，内部经济发展和社会治理工作实现了有机平衡。功能区与街道之间班子交叉任职等方式，则推动行政线与经济线的联动协同，实现了各自主业的专门化以及交叉业务的协同治理，从而适应开发区转型升级的现实需求。
2.经济效益的提升
企业是经济发展的重要主体，更是市场保持生机活力的重要动力。开发区的发展，最重要的是营造环境促进企业的健康可持续发展。政经双线治理模式一个突出的亮点，就是“让专业的人做专业的事”。现阶段的经济发展，从根本上讲是企业转型升级，实现集约化、集群化、联动化的内涵式发展，是一种构筑创新生态基础上的创新集群式发展。对于SIP而言，已然走过了粗放阶段，需要的是对标世界一流高科技园区的企业发展和经济建设。为此，界分治理中分出的经济线给出了系统的回应。SIP对全域进行了统筹规划，围绕特色产业、高端产业、集群式产业等发展所需的环境、要素、条件等，进行系统性的多专项建设。基于承载来自SIP管委会的经济管理权限，功能区陆续推出一系列人才、金融、投资等领域的新政，不断强化产城融合和区域联动发展。功能区自设立以来，吸引上市企业49家、“独角兽”企业69家以及科创企业8000多家，SIP的经济效益获得了持续提升。截至2022年1月，SIP规上工业总产值突破6000亿元人民币，同比增长17.3%。作为“一号产业”的生物医药产业取得傲人成绩，创新型龙头企业数量、创新型人才规模、获批生物创新药临床批件数量、生物大分子药物总产能、企业融资额五项指标均占全国20%以上。
3.治理效能的增强
在社会治理层面，政经双线治理模式的施行促使SIP基层治理架构被重构，各街道成为辖区内公共事务的实际管理者。SIP管委会与街道之间形成垂直管理关系，街道是管委会这一派出机构的派出机构，但治理重心和资源大幅度下沉，直接面对基层社会的建设发展需求。剥离招商引资等经济发展指标之后，街道能够集中精力做好城市管理、社区治理等涉民事务，SIP区域的社会治理创新新招迭出，成果频频。譬如，近些年，SIP相继获得“中新社会治理合作首个试点单位”、“中国首个以邻里中心为特点的社区商务模式”、中国首批“智慧社区及社区公共服务综合信息平台”试点、第二批全国社区治理和服务创新实验区等荣誉或项目，在探索市域社会治理一体化方面多有建树。以街道为核心协调运转的基层社会治理组织体系开始发挥作用，在化解矛盾纠纷、保障服务民生、促进依法治理和维护社会稳定和谐方面，能动性越发强劲。
（二）SIP政经双线治理模式的限度
政经双线治理模式在推进SIP经济现代化和社会现代化方面起到了重要的作用。分析发现，科学的管理架构、特殊的政策支持和强大的财政支撑，是SIP界分治理得以施展开来并取得极为显著治理效应的基础。譬如，良好的政务服务供给以及经济发展前景，使得SIP受到市场主体的信任和青睐，国内外大量优质企业进驻SIP的意愿强烈。也正是在这样的态势下，其发展重心由经济发展向公共治理与经济发展并重成为可能。招商职能不再是基层政府工作机构—街道的首要任务，其前提和基础是SIP管委会有充分的决策能力和财力来“补缺”街道相关职能的撤离，同时，还有要分流出来的专门机构，即功能区能够完全接续甚至更好地实现经济执行职能。这对于那些普通的行政辖区、经济产业基础薄弱、政策财政支撑有限、涉农人口规模较大的其他开发区而言，其借鉴意义相对有限。这是因为，对那些仍处于谋求经济快速发展阶段、招商工作和经济发展仍是重中之重的开发区而言，界分治理尚难以复制推应。概括说来，SIP政经双线治理模式的特殊性有以下三方面。
1.强有力的外部环境
SIP的实践探索是在特定的环境下进行的，其自开始就获得了来自中新两国政府的高度重视，多层级互动形态的形成为SIP发展运行提供了有力的外部条件支撑。其他同类型开发区，无法争取到如此多的支持。SIP建立中新联合协调理事会、联合工作委员会、联络机构三级协调机构，形成了多层次互动的形态，实践过程中各个领域、层级都有相应的协调对话机制来沟通。其中，中新联合协调理事会的级别之高，是全国其他任何开发区都难以企及的，这一对话平台的存在确保了重大战略问题能得到及时沟通和充分协商，SIP的紧急事务可以直接向中央汇报，极大地提高了行政效率。
2.多领域的审批权限
在单一制-集权型的政府管理体制的作用下，SIP经验的对外辐射推应有赖于中央政府的适当授权和地方政府积极发挥自身能动作用。在建设发展过程中，SIP拥有享受副省级的外事和经济审批权限，以及部分省级的外事和经济审批权限。而其他开发区受制于中央政府的垂直管理和职权划分，获得的审批权限无论是层级高低还是涉及领域都较为有限，这也成为影响政经双线模式推广复制的重要因素之一。根据国务院的授权，SIP在项目审批、财政税收、金融债券等方面获得诸多特殊政策与功能支持，在机构设置上也不要求完全与苏州市政府各职能部门对口。这给作为跨区域合作共建开发区典型代表和制度创新空间的SIP持续高效率和高质量的发展，注入了源源不断的活力。
3.高优惠的财政政策
我国开发区基本实行“属地征管、各级分税”的财政管理体制，一般分为独立型财政和非独立型财政两种类型。SIP建立的财政管理体制属于一级财政、一级预算的独立型财政管理体制，在设立之初就倾斜性地获得了国家金库苏州市中心支库独立设置账户、自主负责区域内财政预决算管理并在市年度财政预决算中单独表述的政策支持。高优惠的财政政策有别于其他开发区，因此也成为其他区域难以复制和推广政经双线治理模式的重要因素。
六、结论与讨论
当前，我国开发区建设进入生命周期的新阶段。一系列新挑战、新机遇叠加，新常态下开发区自身的转型升级成为地方经济社会高质量发展的重要枢纽和发展依托。基于对建设世界一流高科技园区和城市新中心的目标功能设定，尤其是在面对制度型开放成为新时期开发区发展主流趋势的大背景下，SIP以界分治理、政经双线展开的组织化调适，显得弥足珍贵。特定发展愿景驱动下形成的“街道-社会”社会治理机制、“功能区-市场”经济建设机制以及跨组织系统的协调机制，构成了界分治理的核心行动体系，双线组织、双线运行、双线考核的组织化调适为SIP的转型升级注入了新动力。这种统合式治理下的双向模式和交互机制，既明确了SIP管委会、功能区与街道三者间的相互关系和职能定位，又有助于促进开发区经济社会相对平衡发展的转型升级需要。前者促使“渐弱式市场替代体制”逐步呈现政府限度介入和有效引导市场的服务型特征，以及大幅度升级基层社会治理的建设特性，从而推动一个更为完善的经济建设格局和基层社会治理结构的出现，实现了SIP内部组织功能的优化、经济效益的提升和治理效能的强化。从根本上看，界分治理这种复合型治理，本质上是在秉承开发区的“开发逻辑”大前提下，根据情势所做出的建设逻辑更新。作为一种“应激行为”，这种系统性的组织化调适，是开发区既有治理体制的延伸、叠加和嵌套。值得注意的是，当前越来越多的开发区进入转型升级期，SIP政经双线治理模式或将有助于部分开发区通过学习借鉴该模式而实现经济社会的跨越式发展，然而该模式对于适用区域的外部环境、审批权限以及财政政策所依存的特定要求，又提醒人们需严肃对待其可借鉴性和可复制性的复杂条件和内在张力。
在SIP政经双线治理运行现状和意义限度的研究过程中，还有许多深层次问题值得关注和延伸讨论。开发区完成了吸引外资、企业集聚等经济发展任务之后，实际成为领先于城市内其他区域的经济“极化地区”并在此基础上逐渐升级成为新城。面对新发展需求和新发展形态，SIP给出了政经双线治理模式这一应对之法，而一些开发区则依旧受制于体制机制的差异难以解决体制归属这一新城崛起以及社会建设需求激增而带来的发展难题。面向未来，界分治理这一模式是否能够持续地运行下去，还面临哪些深层次的问题？对于其他开发区，可以从中学习到哪些经验以及如何让这种经验本地化、在地化？实际上，对于前一问题的思考，已然涉及经济治理与社会治理的行政属性如何交互，涉及组织化调适过程中所面临的行政权力逻辑与市场条件下资本逻辑、社会流动条件下权力逻辑的耦合、抵悟甚至激烈冲突。这对于一个行政主义较为强势且在合理预期内既具有合理性又具有现实性的行政生态而言，此类问题是躲不了、绕不开的，而且极有可能在短期之内理论无解，但在实践之中却有多重套叠基础上的实践力。对于后一问题的追问，表面上是涉及相对后发开发区的发展路径问题，实则是对于开发区全生命周期的治理模式转换及其未来前景问题。在开发区地理版图和政区管理权限上相互嵌套的社会空间关系生产和再生产过程中，提出这样的问题,深层次地，还是需要思考一个基本事实：各种各样的开发区，其作为特殊经济发展功能区域的使命，在一个国家市场经济发展和民生福祉改善的过程中，究竟应该扮演何种角色，是否也曾有一个明确的归宿？还是说这样多层、多域和交叉性的试错性经济治理模式将一直持续？这之中，探索创新尤为可贵，但始终不要忘记，这种可贵之中当然包括对于种种不确定性治理中昂贵试错成本和交易成本的“贵”。对此，需要有警醒和思忖并审慎应对之。
（本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”（20AZD031）、国家社会科学基金后期资助项目“新型城镇化战略与国家治理现代化研究”（19FZZB008）和苏州大学重大培育项目“县城城镇化社会风险深度治理的制度研究”（NH33720122）的阶段性研究成果，获得江苏高校优秀创新团队建设项目“地方政府与社会治理”（NH33710921）的支持
本文作者黄建洪系苏州大学东吴智库研究员，政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学应急管理研究院院长，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员；冒慧娴系苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生，苏州大学中国大城市发展研究院研究人员）