【编者按】苏州市人民政府研究室《调研通报》2023年第2期刊登苏州大学东吴智库社会治理研究中心主任叶继红教授的文章《关于进一步加快轨道交通建设发展的政策建议》。文章针对当前苏州市轨道交通建设发展存在的困境，从制度创新、轨道交通一体化规划建设、运营人才培养培训补贴、新工种职业技能认定和轨道交通公租房等方面提出政策建议。现将全文转载如下，以飨读者。

关于进一步加快轨道交通建设发展的政策建议

叶继红

轨道交通作为基础设施建设的重要组成部分，是扩大有效投资、稳住经济大盘的重要抓手，也是促进市域一体化、提升城市功能品质的重要载体。为更好了解轨道交通建设发展状况，笔者进行了实地走访调研，发现目前我市轨道交通在城市公共交通服务等方面发挥了重要作用，但也存在建设融资难、规划融合难、运营成本高、新工种技能等级认定难、员工公租房供给不足等问题。随着轨道交通建设的加快推进、运营线路和里程的增加，上述问题将越来越凸显，亟需引起重视，并加以解决。

一、当前我市轨道交通建设发展存在的困境

1.建设融资难。轨道交通建设作为一项投资额较大的工程，对资金需求较高。据了解，我市轨道交通建设融资需求2025年将达到1200亿元，“十四五”期间需财政投入资金约720亿元，其中市级财政122亿元。目前，市级及各区普遍面临财政资金紧张、出资压力大等难题，再加上国家对地方政府债务管理严格，需要寻求新的符合国家财政金融政策的融资渠道，传统上依靠政府财政融资模式需要创新。

2.规划融合难。目前我市轨道交通规划、建设、运营分属不同部门，例如线路选择、线网布局、站点设置等属于市资规局，建设开发由住建部门与土地储备中心负责，运营由轨道集团公司负责，交通治安由公安部门负责。由于各部门之间缺乏必要的沟通协调机制，导致在前期规划、建设及后期运营等方面都存在一些融合难题。比较突出的是规划编制方面，轨道交通规划与地铁沿线商业规划、以及区域产业发展规划不同步、不统一，轨道交通集团作为运营单位难以参与其中，导致后期产站城无法实现融合发展，轨道交通带动效应不明显。

3.运营用工成本高。轨道交通运行需要大量运营、维修保障人员，一般每公里需配备约50名左右运营人员，因此用工成本较高。主要体现在以下方面：一是订单班培养成本。轨道集团每年通过校企合作订单班形式补充新员工。例如，在与南京铁路职业技术学院等院校合作培养人才过程中，企业需要前期投入培养成本。二是新员工上岗培训成本。新员工入职之前需要委托相关高校或培训机构进行专业化培训，从而产生培训成本。三是员工流失成本。由于收入不高、工作时间特殊等原因，轨道一线运营员工流失率较高，员工流失后需要招聘新员工补充空缺，从而增加新的用工成本。

4.新工种技能等级认定难。城市轨道交通是集线路、车辆、供电、信号、维检等多学科、多专业、多工种于一体的复杂系统。由于技术更新加快与分工进一步细化，轨道交通领域出现了一些新的技术工种，例如设修调度员、接触网维护员、高压供电（综合）巡检员、探伤巡检员等。上述新工种缺乏与之相匹配的行业职业技能标准，也没有纳入国家职业分类大典。调研了解到，目前轨道交通岗位中列入国家职业大典分类的还不到十个。这直接导致一些新工种从业者无法进行职业技能认定与职业准入，直接影响从业者薪酬待遇水平与职业晋升，也不利于员工工作积极性和职业认同感提升。

5.员工公租房供给不足。轨道交通运营一定程度上也是劳动密集型行业，目前各类用工已超过1万人。调研了解到，每年招录的新员工约三成为非本地户籍人员，一般通过租房来解决住宿问题。问卷调查显示，新员工人均房租支出约占月工资收入的近三成（27.7%）。对于这一开支，分别有14.6%和69.7%的新员工表示“存在较大压力”与“存在很大压力”，合计为84.3%。这意味着他们对公租房有较大需求，但目前仅有152人享受了公租房，供需严重不匹配。

二、进一步加快轨道交通建设发展的政策建议

1.完善“以地出资”运作机制。“以地出资”模式作为一项制度创新，为轨道交通建设融资提供了全新思路。要借鉴南京、青岛等地设立土地储备轨道分中心的做法，研究设立土地储备轨道分中心，作为轨道交通沿线土地一级开发主体，沿线站点周边潜力用地由轨道集团作为实施主体进行统一收储和开发，开发收入用于补贴轨道交通建设资金不足。探索采用土地收益分成模式，即轨道项目沿线相关区（市）政府将土地出让收入按一定比例用于轨道建设及运营，具体比例可根据项目建设进度及土地出让规模等因素确定。

2.推进轨道交通一体化规划建设。从市域一体化角度，推进轨道交通一体化规划建设。推进产站城规划融合发展，将城市产业发展规划、轨道交通规划、城市空间规划有机融合，形成规划一张图、全市一盘棋，推进全市域协同发展，尤其要凸显轨道交通对城市发展的带动效应。加强各相关部门联动协作，建立轨道交通规划部门、建设部门与运营部门之间常态化联动协作机制，围绕轨道交通规划、建设、管理、运营等方面进行充分协商与协作，从而形成建设发展整体合力。

3.加大运营人才培养培训补贴。针对轨道运营用工成本较高等问题，需要给予一定的政策支持。国家人社部《关于深入推进技工院校与国有企业开展校企合作的若干意见》（人社部发〔2018〕62号）提出，“对实施校企合作的国有企业、技工院校和接受技工教育、职业培训的人员，符合国家职业培训补贴政策和职业教育资助政策的，按规定给予补贴和资助。”建议按照此规定，对轨道集团与技工院校合作培养人才给予一定的补贴支持，从而达到既激励企业更好参与职业教育，又帮助企业降低用工成本的作用。

4.探索推进新工种职业技能认定。职业技能等级认定关系技能人才成长和切身利益。支持轨道集团参照本行业或龙头企业工种岗位评价规范，开展职业技能等级认定，报市人社部门备案确定级别。支持轨道集团根据《国家职业技能标准技术规程》有关规定和程序，研究探索轨道交通新工种职业技能等级标准或评价规范，报市人社部门备案认可，从而提升从业者职业认同感与幸福感。

5.加大对轨道交通公租房支持力度。借鉴相关城市经验，将轨道交通建设与保障性租赁住房建设同步推进。如武汉市规定，“在公共交通干线站点和快速轨道交通周边优先安排保障房和中小套型普通商品房”；深圳市规定，“轨道交通站点等交通便利地区以建设人才住房和公共租赁住房为主。”建议在轨道站点周边地区规划建设保障性住房，优先将其打造为轨道员工宿舍或保障轨道员工租住，提升运营员工公租房覆盖面，缓解员工租房压力、降低员工流失率。

（本文作者叶继红系苏州大学东吴智库社会治理研究中心主任，苏南治理现代化研究基地首席专家，政治与公共管理学院教授，市政协专家咨询委员会成员）