段进军:“双基点”城镇化——苏州城镇化的战略选择

日期:2014-8-15 3:03:28 人气:29

编者按:推进新型城镇化是党中央国务院在新的历史时期作出的重大战略部署,苏州城乡一体化走在全国的前面,在城乡一体化过程中积累了丰富的实践经验。但城乡一体化是个长期的发展过程,在不同阶段会面临不同的问题:如社会、经济、治理、生态等七大难题。我校东吴智库专家段进军教授刊发在苏州市人民政府《调研通报》2014813日第10期(总第76期)的咨询报告《“双基点”城镇化:苏州城镇化的战略选择》认为:苏州城镇化建设需要在城乡融合共生的视角下,在“双基点城镇化”战略引导下去寻找破解之策。即以中心城市和县级市为依托,形成基于创新驱动的内生可持续的发展模式;以小城镇化为依托,解决“就地城镇化”的问题,这种“双基点”城镇化是苏州未来城镇化的战略选择。

苏州城镇化已步入城乡一体化的新阶段,在新的历史阶段,苏州城镇化面临着“城市转型”与“农村转型”的双重任务。双重转型要求打破城市和农村的空间障碍,在城乡一体的空间格局中破解发展所面临的重大问题。通过“双基点”城镇化促进苏州合理城镇结构体系的形成,推动苏州新型城镇化和城乡一体化健康发展,是我们的必然选择。

一、苏州城镇化的历史演变及深层内涵

上世纪80年代乡镇企业的发展为90年代外向型经济发展奠定了良好的基础,也有力地促进了小城镇的建设。在90年代,苏州开发区建设对外向型经济发展起到巨大推动作用,为了进一步推动招商引资,开发区实行了区镇一体新管理模式,这是突破行政区划促进外向型经济发展的一项重大制度创新。同时,通过撤乡并镇,建设乡镇开发区,推动中心镇的快速发展,形成了以中心城市为主,相对均衡、结构合理、功能互补的城镇体系。但从总体上来看,90年代苏州城镇化的发展是建立在出口导向型发展模式基础上,随着国内外形势的变化,这种模式具有典型的不可持续性。进入新世纪,苏州城镇化进入了以城乡一体为主的新阶段。苏州城乡一体化过程实质上是推动乡村社会向城市社会大转型的自然历史过程,这是不以人的意志为转移的客观规律,也是一个长期的历史发展过程。

我们认为,上世纪80年代的乡镇企业发展和小城镇建设,以及90年代外向型经济的快速发展,到本世纪城乡一体化的实践,三个发展阶段具有内在关联性和逻辑统一性,即从社会转型的角度来看,三个发展阶段实质是由乡村社会向城市社会转型过程中的阶段性表现而已。

从乡村工业化到城市工业化再到城乡一体化的苏州实践,城镇化地理空间由乡村、小城镇到大中城市的发展,进而再到城乡空间的互动和融合,这种地理空间转换具有重大的经济社会内涵和深层规律性,是苏州社会经济发展不同阶段的空间映射。深入研究苏州城乡一体化的时空内涵和规律,以及城乡一体化不同阶段的特征和战略,对于循序渐进地推进苏州由传统农村社会向城市社会转型具有重大现实意义。

苏州城乡一体化不能从简单的线性角度去认识它的实践内涵,必须从综合和多维角度去看待。无论从城镇化的经济视角还是社会生态维度,都要求突破城市空间,在城乡一体化的空间结构中去实现综合的目标。如果仅从城市空间很难获得一种综合效应,城镇化也无法实现可持续发展。因此,苏州城乡一体化从其实现目标来讲,必然包含从区域范围内实现社会经济文化和生态等多维目标,任何线性的思维必然将城乡一体化引向歧途。

二、“双基点”城镇化的战略内涵

苏州城乡一体化战略必须立足于城市和农村两种转型、两种发展,城市转型必须以中心城市和县级市为依托,解决创新驱动的问题,其主要在于对先进生产要素的集聚。以小城镇化为依托的城镇化,解决“就地城镇化”的问题,两种类型的城镇化可概括为“双基点”城镇化。

首先,中心城市以创新驱动为主的功能意义的城镇化。过去三十多年中,苏州经济发展一直采取“后发优势”战略。其主要特征是:在技术上主要靠引进,或在研发上跟踪模仿国外先进技术,而不是主要靠自主创新;在产业上主要靠创造优良的投资环境吸引外国直接投资,承接发达国家产业转移或外包,而不是主要鼓励企业进行自主投资或者自主创业;在投入上主要依靠低级的、一般性的生产要素,而不是高级的、专业化的要素发展劳动密集型产业,或者承接发达国家转移的高技术产业的低端生产加工环节;在需求结构上主要依靠外需而非内需拉动,出口导向成为主要追求的发展目标;在比较优势上是用低成本要素而非依靠生产率提升参与国际分工和竞争,进入发达国家跨国企业控制的全球价值链的底部进行国际代工。苏州必须率先突破这种出口导向型的发展模式,从“后发优势”转向“先发优势”战略,在城市发展方面,必须要依靠转型升级和创新驱动实现可持续发展,为此,要加快城市和区域创新生态系统的建设,政府必须实现从创造财富向创造环境的转变。

其次,以小城镇为主的“城镇化”主要承担“就地城镇化”功能,促进工业化、农业现代化、城镇化协同发展,并承接中心城市外溢的功能。小城镇化为主的就地城镇化也构成了未来苏州城镇化的新战略。费孝通先生早在上世纪八十年代就提出过“就地城镇化”,但是今天重新提出“就地城镇化”的概念与上世纪80年代是有区别的。这种就地城镇化更多地表现在“网络化”空间结构中的“就地城镇化”,不是封闭的“就地城镇化”,只有在网络化的空间结构中才能真正实现“就地城镇化”。这种“就地城镇化”是区域经济发展到高级阶段的产物,即区域的城市化和城市的区域化为主。苏州虽然从总体上讲,仍然处于“以工促农”、“以城带乡”的阶段,但与全国其他地区相比处于相对更高的发展阶段。上世纪80年代乡镇企业的发展促进了小城镇的快速发展,使得小城镇的基础设施得到完善,这也为“就地城镇化”奠定了良好的基础。上世纪90年代外向型经济的发展,在一定程度上增加城市的集聚效应,促进了以中心城市为主的城市空间扩张和发展,充分发挥了大城市的规模和集聚效应。但进入到新阶段,苏州地区农村结构调整和农业的现代化速度加快,重新提出“就地城镇化”的概念有重要意义,它并不是试图否认以中心城市为主的规模效应和集聚效应,而是基于信息化时代要素的流动性加快,实现集聚效应和扩散效应的统一等,是一种否定之否定的规律,而不是重新回到以前的“就地城镇化”概念。“就地城镇化”以小城镇为载体,破解城镇化过程中所积累的社会矛盾,承接一些中心城市功能外移,缓解中心城市的压力。

这两种类型的城镇化相互补充,相互促进,共同发展以构成苏州新型城镇化的完整内涵和发展趋势。其内涵在于以“双基点”城镇化战略为指导,构建合理的城镇结构体系。目前,苏州提出“1450”的城镇体系格局,主要是指“一个中心城市”,四个县级市,还有50个中心镇,另外还包括1500个古村落。这个城镇体系是否合理,仍然是值得我们进一步研究的重要课题,但毫无疑问,长期快速发展和进入城乡一体化新阶段,要求城镇化的空间结构必须相应变革,以适应新型城镇化和城乡一体化发展的要求。

三、“双基点”城镇化:苏州城镇化的战略选择

城乡一体化是一个长期发展的自然历史过程,苏州城乡一体化虽然在全国处于领先水平,但也正因此,我们在实践中会遇到很多错综复杂的问题,对这些问题的破解是进一步深化城乡一体化的必然要求。着眼于未来苏州新型城镇化和城乡一体化的发展,我们认为,“双基点”城镇化是破解这些问题的关键,是苏州未来城镇化的战略选择。

首先,“双基点”城镇化是化解苏州当前社会发展矛盾的战略选择。“就地城镇化”作为苏州城镇化战略重要组成部分,可以有效地改变单一以城市为载体城镇化政策的局限性,在具体政策上对小城镇和农村进行倾斜,有效地改革现有金融和公共财政体制,推动小城镇的功能完善和提升。也才能有效地解决苏州“三集中”带来的大量失地农民市民化问题,实现就地城镇化。如果仍然是以城市作为城镇化的载体,是不可能有效地解决这些问题的,或者解决这些问题会付出更大的代价。“就地城镇化”并不排斥以城市为主“创新驱动”的功能性城镇化,只有通过功能性城镇化才能有效地实现城市内部的转型升级和创新驱动,也才能实现整体社会经济的发展。因此,苏州城乡一体化存在的问题首先是战略结构问题,是有效地确立“就地城镇化”和“功能性城镇化”二者之间协同发展。

其次,“双基点”的城镇化协调共生,才能实现新型城镇化的综合和多维发展目标。如果割裂“就地城镇化”和“功能性城镇化”二者的关系,无益于解决城镇化进程中的社会、经济、治理和生态等问题。同时,双基点城镇化战略更有利于城乡之间产业合理布局,引导人口的合理分布,协同推进城镇化进程中的社会和生态转型。促进苏州城镇化进程中空间结构朝着均衡化的方向发展。

第三,双基点城镇化战略的提出,有利于破解城乡之间的制度障碍,实现城乡之间要素的自由流动。有利于在金融、财政、土地、基础设施、产业等政策方面给与小城镇和农村更多地倾斜,推进政府在金融和财政等方面的改革,有利于化解基层乡镇政府的债务危机。

第四,“双基点城镇化”战略,能够更好地推进城乡融合发展。苏州很多小城镇基础设施相对完善、基础实力雄厚,很多小城镇经济实力和人口集聚实际上已经达到中小城市的实力,对要素具有一定的集聚能力,能够承接中心城市产业等功能的疏散和外溢,促进城乡之间合理的分工。

综上所述,苏州城乡一体化过程是推动乡村社会向城市社会大转型的自然历史过程,是不以人的意志为转移的客观规律。实施“双基点”城镇化战略,通过相应财政、税收等制度变革,推动城镇化空间格局从不均衡走向相对均衡,这是苏州城乡一体化和新型城镇化健康发展的必然选择。

作者简介:

段进军  苏州大学东吴商学院教授、博士生导师,教育部人文社会科学重点研究基地“中国特色城镇化研究中心”副主任,东吴智库执事。