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调研与参考 | 宋言奇等:加强我市养老服务体系建设的建议
发布时间2022-12-19

【编者按】苏州市委研究室《调研与参考》2022年第76期刊登苏州大学东吴智库研究员宋言奇教授等的文章《加强我市养老服务体系建设的建议》。文章从全面深化“养老顾问”服务制度建设、全面推行养老服务“时间银行”机制和深入推进老旧小区“物业+养老”服务模式三项重点工作出发,对加强苏州市养老服务体系建设提出建议现将全文转载如下,以飨读者。

加强我市养老服务体系建设的建议

宋言奇 蒋雨汐

养老是人民群众最关心最直接最现实的民生问题。目前全市户籍老年人口接近190万,老龄化率超过25%,加强人口老龄化应对工作迫在眉睫。近年来,苏州积极推进养老服务事业的发展,着力破解养老服务发展面临的难点、痛点、堵点问题,在全国率先推出养老服务、为老助老“一卡通”、“家庭养老夜间照护床位”服务等创新举措,获评全国首批居家和社区养老服务改革试点优秀城市,但与提升城市软实力的要求以及老年人日益增长的高品质养老服务需求相比,还存在一些瓶颈问题。近期,我们对苏州养老服务业发展情况进行了实地调研,结合各地的做法和经验,认为我市应关注并做好三项重点工作,不断推动养老服务提质扩面,有效满足老年人多层次、多样化养老服务需求,增强老年人及其子女获得感、幸福感、安全感。

一、全面深化“养老顾问”服务制度建设

“养老顾问”是指政府利用各类社会服务设施、机构和人员等资源,为市民特别是老年人寻找养老服务提供支撑的一项便民服务工作。2018年,上海创新推出“养老顾问”制度,在部分街道(镇)以及社区设立养老顾问点,由社区工作者担任“养老顾问”,“面对面”地为老年人提供政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制等服务,满足老年人的需求。上海在养老服务发展“十四五”规划中明确提出推动街镇和居村养老顾问点全覆盖,培育1万名养老顾问员。我市于2019年开始在姑苏区梅巷、旧学前、西大街等6个社区推进“养老顾问”试点,并建设线上“养老顾问”,为老年人提供个性化、专业化服务。从实践效果看,主要存在问题有:一是服务内容单一。我市“养老顾问”服务仅局限于政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制三项业务,没有整合代理代办、家庭养老支持等服务。二是人力资源匮乏。目前主要依托社区服务中心现有工作力量以及其他长期从事养老服务工作的管理人员提供顾问服务,缺少有效的人力资源整合机制,居民参与度不高。以试点的6个社区为例,在社会力量中,除了相关的专业社会组织因为“在地化”服务的原因有少量人员参与外,大部分养老机构、社区居民、“草根”组织等没有参与其中。三是制度建设滞后。目前苏州的试点工作主要是开展活动、进行动员、布设“点位”等,在打造标准化体系保证服务规范性、构建有效激励机制鼓励社会力量参与等方面突破不多。四是宣传动员不足。街道、社区主要通过微信公众号、社区橱窗、宣传册等方式,对“养老顾问”服务进行宣传动员,但调研了解到,目前很多居民并不太了解“养老顾问”服务,甚至还存在着一些认知误区。对此,我们认为要进一步深化我市“养老顾问”服务制度建设,为老年人提供零距离、有温度的养老服务。

1.“大养老”的定位丰富“养老顾问”服务内容。为契合养老需要,“养老顾问”绝不能满足目前的业务,要实现“深度”与“广度”的突破。“深度”方面,建议把老年人权益维护、健康服务等整合进来,实现从“中介”到“体系”的嬗变。“广度”方面,建议体现“分层原则”,政府帮助解决弱势老年群体的需求,社会多元满足其他老年群体的需求。

2.分整合社会力量加强人员队伍建设。“养老顾问”并不意味着“另起炉灶”,而是在新的理念下整合现有社会力量,做好与既有工作的对接和转化。借助网格化治理平台,“网格”征求需求,“顾问”处理需求。因地制宜整合现有社区服务人员力量,推动“养老顾问”向“养老顾问团”发展,提高服务的专业性。加快培育专业化为老服务社会组织,通过政府购买等形式,最大化调动社会资源。

3.进一步完善“养老顾问”服务的制度设计建立“养老顾问”标准化体系,借鉴上海社区“养老顾问”“5H”制度体系,设立“街镇顾问点”“居村顾问点”和“专业机构顾问点”三级机构,明确硬件配置等标准。建议我市对“养老顾问”人员、空间、服务流程等作详尽规定,减少服务的随意性。出台相应的“养老顾问”资格认证与等级体系,借鉴上海的“金牌顾问”推选机制,充分调动社区工作者以及其他参与者的积极性。

二、全面推行养老服务“时间银行”机制

养老服务“时间银行”是推动养老志愿服务的制度化、常态化、长效化发展创新举措,其做法是志愿者为老年人提供服务,按一定的标准记录储存服务时间,当志愿者年老时或者需要时可提取时间,用来兑换自己所需要的服务。通俗地说,就是“时间换时间,服务换服务”。养老服务“时间银行”使养老服务不再是单方面付出,而是与自身福利紧密结合,能够大大调动志愿者(包括很多低龄老年人)的积极性,形成“爱的循环”,有效补充养老服务人力资源,保障养老服务的可持续发展。

2019年,南京在全国率先探索市级“时间银行”制度,市级层面对管理机构、服务标准、管理制度等方面制定了统一的标准,各区立足区情,因地制宜地创新,如鼓楼区推出了“时间银行+医护专业团队”模式、江北新区推出了时间银行的“夕阳智库”模式等。近年来,上海、成都、青岛、北京、广州、无锡等地纷纷实施“时间银行”养老志愿服务机制。2020年,张家港在全市率先进行“时间银行”试点,截止今年4月,已确立11个镇、区、街道工作站、252家村、社区服务点,2252名服务对象,1104名低龄老年志愿者和76个志愿服务团队,完成志愿服务数量3.66万次,累计发放时间币22.80万个,为苏州全市推行“时间银行”模式进行了有意义的尝试,积累了一定的经验。另外,苏州曾出台全国首个志愿服务积分管理标准,其中就包括为老服务积分的换算,这也为市级层面实施养老服务“时间银行”奠定了基础。建议苏州在全市实施养老服务“时间银行”机制,出台工作方案,从管理体系、项目清单、服务机制及线上线下平台搭建等方面夯实全市“时间银行”养老志愿服务的机制建设。

1.突出高起点。体现层次性、个性化,不仅要满足老年人的基本需求,同时要满足老年人的高级需求,“雪中送炭”与“锦上添花”并举。为实现这一目标,可以探索将“时间银行”与专业化服务有机结合,将各种专业化服务以及专业服务人员从事志愿者培训也酌情纳入“时间银行”体系之中。另外可以将企业服务纳入“时间银行”体系,做实服务的多样性。

2.注重精细化。建议树立系统思维,做好培训、监督、信息、评估、规划、研究等每一环节工作,如对一些高风险的高龄老人和病残老人,要建立评估制度与重点清单制度,加强服务者的筛选以及培训。

3.体现人性化。养老服务“时间银行”不仅要体现科技支撑,善用互联网、大数据、区块链等,同时更要彰显以人为本的理念,不仅要考虑普通居民的特点,更好照顾老年人特点,设计“贴地气”的程序与产品,展现人文关怀。

三、深入推进老旧小区“物业+养老”服务模式

在养老事业中,物业是一个重要主体。物业拥有设施与场地,同时熟悉居民,加之养老服务可以耦合在社区常规服务之中,因此物业在养老服务方面有着得天独厚的优势。近些年,国务院办公厅、住建部、民政部等下发的文件中,多次强调和肯定“物业+养老”服务模式的作用。苏州积极探索“养老+物业”模式,制定了深化社区治理、赋能物业企业、助力养老服务“三份清单”。今年5月,我市启动2.0进阶版的“物业+养老”服务,发布试点项目清单、工作指导清单、“苏九条”政策支持清单等3份配套清单,建立社区、物业、养老融合发展新模式。苏州推进“物业+养老”服务的重点难点在于老旧小区,从具体实践看,主要存在的不足和挑战有:一是服务内容较少。据我们对古城区多个老旧小区的调研发现,目前物业整合资源方式单一、办法不多、力度不足,因此提供的服务内容较少。已有的服务多是物业整合周围商户资源,为老年人开展的日常生活服务以及家政服务等,在如何整合医疗资源、辖区单位资源、社会组织资源等资源,为老年人提供更多更优的服务方面,还有着较大的空间与潜力。从国内外实践看,“物业+养老”模式提供的服务,很多不是物业自身所有,而是物业发挥“支点”作用,整合其他主体予以完成。二是可持续性不足。当前老旧小区“物业+养老”服务推进困难较大,面临“二维难题”。一个难题是居民有需求,但消费能力有限。另一个难题是物业本身比较困难,在经济上与精力上都力不从心。比如姑苏区虎埠花园小区的物业推出了应急服务、维修服务,极大地解决了老年人的需求,但由于小区弱势老年人较多,物业维修服务只收老年人材料费甚至有时材料费也不收,加上小区物业费又低至0.5元/平方米,导致持续性难以保障。三是老旧小区的自身优势没有发挥出来。与商品房小区不同,老旧小区的优势是邻里关系较好、人际网络发达。从国内外实践看,很多老旧小区善用自身优势,因势利导,在互助养老、低龄助高龄等方面“做文章”,形成了与商品房小区迥然不同的“风景线”。目前苏州很多老旧小区也出现了大量“草根”养老组织以及老年人“自组织”网络,但是大部分物业并没有利用好这一优势,将其纳入“物业+养老”体系之中。我们认为,要激发物业服务企业作为市场主体的积极作用,使之真正成为苏州老年人“身边、床边、周边”养老服务的有效补充,还需做好以下工作:

1.充分整合社会资源。建议在姑苏区选择典型的老旧小区进行试点,通过物业这一平台与“支点”,聚合各类商家、医疗机构、社会组织、辖区单位等组建“为老服务联盟”并形成联动机制,更好地开展服务。服务联盟与抱团服务的形式,不仅可以更好满足老年人的需求,同时在一定程度上减轻老年人的负担。在“为老服务联盟”下,探索通过“养老管家”入户,梳理需求清单,如老年餐、理发、电器清洗、保洁、助浴等,与辖区机构对接;探索通过与医疗机构定点合作,开通互联网医院、实现网络续方开药、提供送药上门服务等。

2.积极探索长效发展机制。坚持“造血”与“输血”并举,提高服务质量与提升效益。一方面,鼓励物业树立“大物业”理念,积极整合资源,盘活服务,走向良性循环。另一方面,要对物业进行一定的扶持,比如可以采取“以奖代补”的模式,调动物业参与的积极性;采取“专项购买”的模式,鼓励有能力的物业企业积极投入;把“物业+养老”服务纳入物业企业信用评价、评奖评优等体系之中,打造有利其发展的良好环境;建立企业爱心责任评价体系,为“物业+养老”服务的健康发展夯基固础。建议尽快建立按小区类型的差异化的扶持体系以及有偿、低偿、无偿服务差异化的扶持政策,这是推动老旧小区“物业+养老”服务的关键所在。

3.有效发挥出老旧小区优势。鼓励物业通过调动有意愿与有能力的老年人参与,实现共建共治共享的格局。尤其邀请一些有能力、有爱心的低龄老人参与其中,形成双向互动模式;与居委会加深合作,夯实志愿团队,做大“养老志愿者库”,开展养老服务。


(作者宋言奇系苏州大学东吴智库研究员,社会学院教授、副院长;蒋雨汐系苏州大学社会学院研究生)