一、 中华人民共和国成立70年来我国生态文明制度建设的历史进程

我国生态文明制度是为了达到有效保护生态环境和切实保障国家生态安全以及着力维护好人民群众生态权益所设立的各种政策、规章、法规、制度。我国生态文明制度具有全民共识的思想基础，符合中国生态文明建设国情，是经过正式法定程序反复酝酿制定出来的，它们以法律、法规、条例、政策、行为准则等形式表现出来。我国生态文明制度是一个内容丰富多样的制度体系，包括生态文明正式制度、生态文明非正式制度、生态文明制度的实施、生态文明制度的执行力等紧密关联的丰富内容，构成一个复杂而多样的生态文明制度体系。本文主要阐述生态文明正式制度。中华人民共和国成立70年来，我国生态文明制度建设伴随着对环境保护的高度重视以及对生态文明制度在促进生态文明建设中的重大价值的认识，经过了从无到有，从不完善、不成熟到逐渐完善和不断定型成熟的发展过程，在生态文明实践中发挥了十分重大的作用。

(一) 从建国到改革开放前我国生态文明制度建设在探索中前进

从建国到改革开放前的这段时间，我国生态文明制度建设开始起步，针对长期战争所导致的相当脆弱的生态环境以及为了有效地解决资源、环境、人口之间的紧张关系，我国制定了兴修水利制度、节约资源制度、植树造林制度、水土保护制度、治理沙漠制度、计划生育制度等。然而，随着我国社会主义建设事业的不断发展，环境污染仍然日益严重。时任国务 院总理周恩来在 1970 年前后曾多次指示国家有关部门和地区切实采取措施防治环境污染。1972年6月，国务院批转了国家计划委员会、国家基本建设委员会关于北京官厅水库污染情况和解决意见的报告，建立了官厅水库 水源保护领导小组，开始了中国第一个水域污染的生态治理，紧接着召开 防治大连、上海等主要港口和松花江、黄河、长江、珠江、渤海、东海等水域环境污染会议。1972年6月，我国派代表团出席了在斯德哥尔摩召开 的联合国人类环境会议。在我国环境保护工作受到较为普遍重视的情况 下，1973年1月国务院决定筹备召开全国环境保护会议。1973年8月5日至20日，由国务院委托国家计委在北京组织召开了第一次全国环境保护会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定 ( 试行草案) 》。这是我国第一份有关环境保护的法律文件。在这份法律文件中，首次提到了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保 护环境、造福人民”的生态环境保护的 32 字方针，同时也规定了与加强生态环境保护密切相关的一些规范条例，显露了我国现代意义上的环境立法的萌芽。

第一次全国环境保护会议之后，从中央到地方，都相继建立起环境保护机构，并着手制定各种环境保护规章制度，加强生态环境管理和保护力度。对某些污染严重的工矿区、城市和江河进行了规模较大的初步治理，并出台了相关规章制度。由于对生态文明教育和生态文化建设的重视，全 国环境科学研究和环境教育也得到了相应发展。第一次全国环境保护会议。所确立的一些基本方针和政策，不仅有力地推动了我国生态环境保护事业的发展，而且对以后的生态环境保护事业也有着极大的指导作用。1974年国务院颁布了中国第一个防治污染沿海水域的法律文件—《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》。还制订实施了《工业三废排放试行标准》《生活饮用水卫生标准》《食品卫生标准》等一系列标准、规范和条例。

这些从建国到改革开放前我国生态文明制度建设初创期取得的巨大成果，为后续我国生态文明制度建设积累了一定的经验，奠定了较为坚实的基础。但就整体而言，我国这些有关生态文明建设的制度，还只是零星的、针对某方面的环境治理而作出的一些规定，而且没有得到切实有效执行。同时，我国总体上还处于以农业为主的农耕文明社会，工业化的规模还不大，污染对生态环境的压力还不太大，全社会的环境保护意识还不强，我国生态文明制度建设基本上处于探索和初创时期。

( 二) 改革开放到十八大前我国生态文明制度建设成效显著

生态文明制度建设最根本的是依靠法治进行建设，要在全面依法治国的大框架内进行。大踏步地走向现代法治社会是我国改革开放以来发生的最大变化之一。主要依靠法治推进生态文明制度建设是这一时期最为显著的特征。

将我国生态文明制度建设纳入法治化轨道的开创者和最大贡献者是邓小平。邓小平高度重视法律制度在推进生态文明建设中的重要作用。邓小平认为制度建设具有根本性作用，必须 “从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设 事业的顺利发展”。邓小平深刻总结历史经验教训，得出了制度建设是根本性建设的科学结论: “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。

邓小平有着十分迫切的运用法治推进生态文明建设的思想，他在 1978 年明确指出，要集中力量制定如森林法、草原法、环境保护法等相关生态 环境法律，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。同时， 邓小平还提出了 “谁污染谁治理”的主张，以此警戒那些破坏生态环境者，也让生态环境管理部门相关负责人更加重视生态环境保护。在邓小平有关生态法治思想的正确指导下，我国 1978 年修订的 《中华人民共和国 宪法》首次对环境保护作出了明确规定: “国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1979年9月，我国第一部综合性的环境保护基本法 《中华人民共和国环境保护法 ( 试行) 》颁布，终结了我国在环境保护领域无法可依的状况。在此基础上，《中华人民共和国森林法》《中华人民共 和国水污染防治法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国大气污染防治法》 《中华人民共和国水法》等一系列法律相继产生，使生态文明建设有法可依，并能蹄疾步稳地行进在社会主义法治化道路上。

党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标的建议》，第一次在党的文件中使用 “可持续发展”概念，明确提出 “必须把社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展”，“要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。” 2003 年10 月，十六届三中全会明确提出 “科学发展观”，并对之作出界定: “坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”2004年3月，十届人大二次会议进一步明确提出了推动经济社会全面、协调、可持续发展，实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明共同进步的基本思路和指导思想。党的十七大报告第一次提出加强生态文明建设的任务，要求基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式。党的十七大以后，我国加强了对生态文明制度建设的总体部署和顶层设计，密集地推出了生态文明建设相关制度。地方政府也根据生态文明上位制度精神，结合各地情况，加快生态文明制度建设步伐，加强相关制度执行力度。

( 三) 党的十八大以来我国生态文明制度建设进入不断完善和成熟的新时代

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态文明制度体制改革。党的十八大报告将中国特色社会主义事业总 体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的 “四位一体”建 设，进一步拓展为包括生态文明建设在内的 “五位一体”建设，并提出将生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，以实现建设美丽中国和推动中华民族世代永续发展的宏伟目标。2015年10月党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中又再次将生态环境质量总体改善列为 “十三五”时期经济社会发展的主要目标，提出绿色发展是必须树立和坚持的新发展理念的重要内容，要坚定不移地践行绿色发展、低碳发展、循环发展的发展方式。

党的十八大报告提出了从行政体制、市场经济制度、监督参与制度等方面加强生态文明制度建设问题。党的十八届三中全会要求 “加快建立系统完整的生态文明制度体系”。党的十八届四中全会提出“用严格的法律 制度保护生态环境”。党的十八届五中全会提出 “完善生态文明制度体系”。党的十九大报告将 “加快生态文明体制改革，建设美丽中国” 单独作为整个报告的第九部分，突出说明生态文明制度建设是生态文明建设 的重中之重，抓住了我国生态文明建设的核心点、关键点和着力点，为我国生态文明建设指明了主攻方向，明确了根本任务。党的十八大以来，习近平多次强调要加强生态文明制度建设，而且将加强生态文明制度建设作为推进生态治理体系和治理能力现代化的一项重要战略任务，作为加强中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和可靠保障。2013年5月24日， 习近平主持中共中央政治局第六次集体学习时指出: “保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态文明制度体系进行了较为全面的概括。其中涉及生态环境源头保护制度，损害赔偿制度，责任追究制度，环境治理和生态修复制度，自然资源资产产权制度和用途管制制度，能源、水、土地节约集约使用制度，主体功能区制度，国土空间开发保护制度，生态环境损害终身追究制度，资源有偿使用制度和生态补偿制度，节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，生态环境保护管理体制，集体林权制度，举报制度，污染物排放许可制，企事业单位污染物排放总量控制制度等， 总共16项生态文明制度，而且还规定了国家自然资源资产管理体制、自然资源监管体制、国家公园体制、生态环境保护管理体制、国有林区经营管理体质5项生态文明体制，以及资源环境承载能力监测预警机制、对重点生态功能区的生态补偿机制、工业用地和居民用地合理比价机制、 吸收社会资本投入生态环境保护的市场化机制、陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制 5 项生态文明机制。这些明确的生态文明建设的体制机制，不仅从行政体制、经济体制和参与监督等方面系统 全面地描绘了生态文明制度的具体面貌，也增强了生态文明制度的针对性和实效性。

党的十八届五中全会再次强调，要加大环境治理力度，以提高环境治理质量为核心，实行最严格的环境保护制度。2015年9月11日，中共中 央政治局召开会议并审议通过了 《生态文明体制改革总体方案》，明确提出建立包括自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体 系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境 治理体系、环境治理和生态保护市场体系、绩效评价考核和责任追究制度 等系统完整的生态文明制度体系。党的十八大以来，我国共推出50多项专项方案，多数专项改革实施方案已开始发挥重要作用，在一些重大生态文明建设的制度实施方面取得了明显突破。

党的十九大报告进一步提出了 “加快生态文明体制改革”的重大任务。习近平多次强调，必须把加强生态文明制度建设作为生态文明建设的重中之重，坚定不移地深化生态文明体制改革，把生态文明建设纳入制度化、法治化改革。为此，要加快制度创新步伐，增加制度供给，完善制度 配套，构建适合中国国情的产权清晰、多元参与、激励和约束并重、系统完整的生态文明制度体系，并加强制度执行力建设，让制度成为长牙齿的老虎。在中央加紧生态文明制度建设的部署和顶层设计时，地方政府也陆续出台了生态文明制度建设的具体举措，我国生态文明制度建设以及实践效果得到了国内外的一致认可。

二 、中华人民共和国成立 70 年来我国生态文明制度建设的基本经验

中华人民共和国成立70年来，我国生态文明制度建设取得了巨大成就，积累了许多成功经验，既在环境保护和生态治理中充分发挥了制度的刚性约束和强力保障作用，又极大地推动了我国国家治理体系和治理能力现代化水平的提高，促进了中国特色社会主义制度体系不断走向成熟。

(一) 将生态文明制度作为中国特色社会主义制度体系不可或缺的组成部分，使生态文明制度建设过程成为中国特色社会主义制度在改革创新中不断完善和定型的过程

中华人民共和国成立 70 年来特别是党的十八大以来，我国不断加深对生态文明制度在中国特色社会主义制度体系中的地位和功能的认识，把生态文明制度看作 是中国特色社会主义制度体系不可或缺的组成部分，将推进生态治理体系和治理能力现代化作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容， 自觉地从不断深化体制机制改革创新和推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型的战略高度加强生态文明制度建设，从顶层设计与基层互动相结合以及将生态文明制度建设自觉地纳入全面依法治国整体框架的高度，加快构建适合中国国情、符合现代法治原则和法治精神、有助于生态文明建设成效、具有实践操作性的生态文明制度的 “四梁八柱”，并采取督查、巡视、全社会监督等方式充分发挥生态文明制度在规约和保障生态文明实践中的积极作用，体现了对中国特色社会主义制度认识上的系统性思维，彰显了以系统性视野推进中国特色社会主义制度体系不断完善成熟的创新意识，也显示了党领导人民在生态文明制度建设理论上的与时俱进性以及在生态文明制度建设实践中的系统性。

我国注重生态文明制度建设，自觉地把生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的重要组成部分，将推进生态环境治理体系和治理能力现代化作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和重要内容，是由生态文明制度的本质特征和生态文明制度在生态文明建设中具有特别重要的地位以及发挥着重大的价值决定的，是由生态文明制度建设与中国特色社会主义制度建设具有内在一致性的逻辑关系决定的。

我国全面深化改革是一项体制机制上的全面改革创新工程，生态文明制度建设是全面深化改革的一项重要内容。我国生态文明制度的基本内涵 指的是，在中国特色社会主义制度的基本框架下，运用法律、法规、政 策、方针等手段协调人与自然的关系、人与社会的关系、人与人的关系，推动生态文明建设朝着科学化、民主化、法治化、精细化、高效化方向迈 进所制定的各种规则规范的总和。我国生态文明制度的价值诉求是，有助于达到在遵循客观规律和资源环境承载力基础上实现人与自然和谐共生共存的目的。我国生态文明制度达到科学完备性程度的突出表现是要形成系统完备、科学规范、切合实际、运行有效的制度体系，要与经济制度、政治制度、文化制度、社会管理制度、科技制度、人才制度、教育制度等多个制度紧密关联，形成相互作用、相互促进的耦合型和融通型的制度系统，以中国特色社会主义制度形成的整体性合力作用于经济基础，促进我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明得到全面提升， 推动我国经济社会整体性高质量发展。我国生态文明制度发挥作用的程度水平以及制度的生命力是在中国特色社会主义制度体系中体现出来的。

(二) 将生态文明制度与中国特色社会主义经济制度、政治制度、 文化制度等各项制度紧密联系起来，在中国特色社会主义各项制度构成 的整体合力中推进生态文明建设

中华人民共和国成立70年来，我国生态文明制度建设不是孤立的、封闭的、单一性进行的，而是在中国特色社会主义整体性制度改革创新的大框架中进行的，这是我国生态文明建设取得重大成效的一项宝贵经验。

我国在生态文明制度建设中认识到，生态文明建设与经济建设、政治 建设、文化建设、社会建设具有紧密联系不可分割的内在关系。习近平指 出: “生态文明建设是 ‘五位一体’总体布局和 ‘四个全面’战略布局的重要内容。” 基于这样的一种整体性视野，我国生态文明建设就不是停留于单一性地抓环境保护和生态治理，也不是单一性地抓生态文明制度设计，而是将生态文明建设有机融入和细密渗透到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面和全过程。

一、是注重将生态文明制度建设与 经济制度建设紧密关联。习近平多次强调，要在生态文明制度与经济制度 同步一体改革发展中完善中国特色社会主义制度。牢固地确立尊重自然规律，注重资源环境承载力，注重经济增长质量，注重人民群众具有获得感、幸福感、安全感的发展价值，注重环境质量底线的绿色发展方式和生活方式，这些既是生态文明制度建设的重大任务，也是经济制度建设的重大任务，两者的目标和价值追求是一致的。生态环境问题从归根到底的意义上看是经济发展方式问题，而推动形成绿色发展方式和生活方式，实质 上是中国现代发展观的一场深刻革命。为此，要坚持和贯彻新发展理念，协调好经济发展和生态环境保护的关系，做到像保护眼睛一样保护生态环 境，像对待生命一样对待生态环境，彻底摒弃损害甚至破坏生态环境的落 后发展模式，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的错误做 法，使良好生态环境成为人民美好生活的增长点、成为我国经济社会永续发展的支撑点、成为展现我国良好国际形象的发力点，使中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。

二、是注重生态文明制度建设与政治制度建设的紧密联系，将生态问题和政治问题紧密联系起来。习近平指出: “我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活 方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。” 将生态问题当作关系党的使命和宗旨的重大政治问题和关系民生的重大社会问题。从讲政治和注重民生的战略高度推进生态文明制度建设，构建顶层设计科学合理、基层操作符合实际、体现出务实管用性特点的生态文明制度框架。

三、是注重将生态文明制度建设与文化制度建设紧密关联起来。习近平将生态文明制度建设与文化宣传教育制度建设紧密结合起来，他多次强调，生态文明建设是一场观念变革，必须在全社会进行生态文明宣传教育，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，加深对自然规律的认识，自觉以规律指导行动; 要大力增强全社会节约意识、环保意识、生态意识，在 生态环境保护建设上，要树立大局观、长远观、整体观。

四、是将生态文明制度建设与社会制度建设紧密关联起来，把生态文明制度建设当作全社会的大事，通过健全社会管理制度，强化公民的社会责任，把美丽中国建设化为社会成员的自觉行动。中华人民共和国成立70年来，我国在生态文明制度建设中注重让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会各种事务管理，发挥主人翁精神，强有力地推动我国社会走向人与自然和谐、人与社会和谐的生态文明新时代。

(三) 注重生态文明制度顶层设计与基层实践的双向互动，增强生态文明制度建设的群众性、科学性、实效性

中华人民共和国成立70年来，我国将坚持党的群众路线，密切联系人民群众，尊重人民群众的首创精神，激发人民群众主动参与生态文明建设和制度创新作为推动生态文明制度建设的重要力量，使生态文明制度建设体现出顶层设计与基层实践互动的特征，生态文明制度建设因有广泛的阶级基础和群众基础而扎实有序地进行。

生态文明制度顶层设计固然很重要，但是如同邓小平所说，历史从来都不是少数英雄人物创造的，而是广大人民群众创造的，离开了人民群众的参与和智慧，任何改革都不可能成功。过去解放战争时期的三大战役是党和军队紧紧地依靠人民群众打赢的，今天要打赢体制改革这一仗，也必须发动群众、动员群众和依靠群众。只有充分调动人民群众的积极性，尊重人民群众的首创精神，体制改革才有希望和有强大而不竭的动力。邓小平强调，只有始终把人民群众当作体制改革的主体和推动体制改革前进的决定力量，才能夯实改革顺利推进的深厚群众基础，以人民群众的巨大力量取得改革的成功。我国 70 年来生态文明制度建设中的许多制度设计都经过了顶层设计与基层互动的环节，吸取了来自人民群众的生态智慧。

“河长制”是江苏省生态文明制度创新的一项重大举措，该项制度规 定由各级党政主要负责人担任 “河长”，负责辖区内河流污染治理。“河长”是河流保护与管理的第一责任人，主要职责是督促下一级河长和相关 部门完成河流生态保护任务，协调解决河流保护与管理中的重大问题。随着 “河长制”在江苏的推行，北到松花江流域，南至滇池， “河长制”逐渐从太湖流域走向全国各地。“环境公益诉讼制度”也是最先来自基层的创举。2008 年 11 月，无锡市中级人民法院和检察院共同出台 《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这个被称为 “国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定”，明确了提起环境民事公益诉讼的具体流程，使环境公益诉讼真正具有了可操作性。2009 年 6 月，中华环保联合会和江阴 居民状告江阴港集装箱有限公司的环境污染侵权纠纷一案由无锡市中级人民法院正式受理并开审。该案一经受理即引起社会广泛关注，专家认为这是我国环保公益诉讼的 “破冰”第一案。自2018年1月1日起，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》在全国落地实施。

民间生态环境保护组织是人民群众积极参与生态文明建设的重要组织，中华人民共和国成立70年来，我国民间环保组织从无到有，从少到多，从经验不足到成长壮大，特别是党的十八大以来，雨后春笋般蓬勃发展，它们为国家环保事业献言献策，促使政府生态环境方面的决策更加科学化、合理化、专业化，推动了生态文明制度创新深入展开。许多生态环保民间组织专家众多且拥有扎实的专业知识，他们既懂生态又懂法律，对生态文明制度建设如何做到规范化、合法化、系统化起着重大的促进作用。生态环境民间组织还在生态文明知识普及、开展社会监督、维护公民环境权益、增强公众环保意识、开展生态文明国际交流合作等方面发挥着积极作用。

三、 中华人民共和国成立 70 年来我国生态文明制度建设展望

中华人民共和国成立70年来，我国把生态文明制度建设置于坚持和完善中国特色社会主义制度和不断推进国家治理体系和治理能力现代化的视域中认识和实践，把生态文明制度建设摆在更加突出的位置，以生态文明制度改革创新为价值导向，大力破除一切不合生态文明建设时宜的思想观念和体制机制弊端，不断地突破利益固化的藩篱，吸收人类生态文明建设的有益成果，初步构建了系统完备、科学规范、运行有效、操作性强的生态文明制度体系，充分发挥了我国社会主义制度的优越性。中国特色社会主义进入新时代，人与自然的关系以及人与社会的关系也进入了一个新阶段，对我国生态文明制度建设提出了更高的要求。以习近平生态文明思想为指导，我国生态文明制度建设必将取得更大成就。

(一) 更加注重生态文明制度建设的整体性，生态文明 “五大体系”建设绘就美丽中国的辉煌蓝图

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，针对这种不平衡不充分的发展问题，中国特色社会主义制度更要注重整体性、协同性，为解决发展的不平衡不充分问题提供来自制度方面的强大力量。发展的不平衡不充分问题在生态文明建设方面也有显著表现，更需要推进整体性的生态文明制度建设，促进我国生态文明建设增强整体性、把握规律性、提高实效性。

习近平2018年5月在全国环境保护大会上的重要讲话，标志着习近平生态文明思想的形成。习近平提出了加快构建我国生态文明体系的重大历史任务: 到2035年，我国生态环境质量实现根本好转，建设美丽中国的目标基本实现; 到2050年，我国的物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将得到全面提升，全面形成绿色发展方式和绿色生活方式，人与自然和谐共生共存，全面实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，建成美丽中国。习近平要求，加快构建生态文明的 “五大体系”，是从整体性视野推进生态文明制度建设的客观要求，是完善中国特色社会主义生态文明制度和推进生态环境领域国家治理体系、治理能力现代化的着力点和必然要求，也是彰显中国特色社会主义生态文明制度优越性的重要举措。

习近平在2018年5月全国环境保护大会上提出的生态文明的 “五大体系”，是构成我国生态文明制度 “四梁八柱”的主体性内容，也是新时代我国生态文明制度建设的重要内容。生态文明的 “五大体系”主要表现为紧密联系的五大组成部分: 一是以生态价值观念为准则的生态文化体系，这是生态文明制度体系不可或缺的重要思想基础和思想保障; 二是以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，这是生态文明制度体系赖以存在和发展的重大物质基础; 三是以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，这是生态文明制度体系产生成效的考评导向; 四是以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，这是促进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的根本保障; 五是以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系，这是生态文明制度体系不可逾越的基本底线。

生态文明的 “五大体系”显示了生态文明制度建设的整体性，体现了习近平生态文明思想指导我国生态文明制度建设的具体成果，也是对我国生态文明制度建设战略任务的总体性部署。生态文明制度建设的 “五大体系”紧密联系和相辅相成，共同构成 新时代生态环境保护和生态文明制度建设的全局性、根本性对策体系。既为建设美丽中国提供了思想指导和行动指南，也为构建地球美好家园贡献了思想和实践的 “中国方案”。

（二) 更加注重对生态文明制度补缺补短补软，促进生态文明制度更加成熟完善

我国生态文明制度建设是一个在实践中不断完善和不断成熟的发展过程，生态文明制度改革创新的过程是破与立相结合的过程，也是以问题为导向，以对策为目标，根据生态文明制度建设的实际情况不断地补缺补短补软的过程。

 一是生态文明制度建设会进一步补缺。我国生态文明法律法规虽然繁多，但是，还存在着许多急需加以补充和完善的方面。我国至今还没有出台关于海洋资源保护、湿地资源保护、土地沙化的防治、土地盐碱化的防治等法律法规，还缺乏资源环境区域治理法律制度、环境污染预防和生态修复提升的法律制度、垃圾分类管理的法律法规、公民环境权利和义务的具体实施细则，等等。我国目前有些环保法律虽然根据情况的变化进行了一些修订，但因为缺乏配套细则而在实践中难以操作。我国 2014年4月颁布的《环境保护法》虽然因为其刚性约束严格而被称为 “史上最严”的环境保护法，但其中的很多条文和规定由于缺乏相应配套实施细则而很难执行。例如，该法第二十三条关于企事业单位和其他生产经营者转产、搬迁、关闭的规定，条文中仅仅相当原则性地规定 “应当予以支持”，但对 于那些转产的企业如何指导其开拓新的业务范围，对于那些关闭的企业如何予以经济或政策方面的补偿，对于那些搬迁的企业如何提供便利条件以便于其快速开始正常的生产经营活动，这些具体的、实质性的问题缺少配套的实施细则，使企业和政府在解决环境问题上处于对立状态。再如，我国创建了生态补偿制度，但对生态补偿的主体和客体如何确认，生态补偿的范围、标准、方式如何确定，生态补偿的效益如何评估，生态补偿的拨款方式及额度如何确定，如何明确征收补偿费用的机构以及如何加强对于生态补偿费用的管理监督等缺乏明确规定，我国生态补偿制度在这些问题上的模棱两可或模糊不清，会直接或间接影响中国特色社会主义生态文明制度建设的实际成效。

二是生态文明制度建设会进一步补短。在我国生态文明制度建设中还存在着不少短板，如在建立符合生态文明要求的行政管理法律制度、市场制度和公众参与制度方面，显得宏观有余而微观不足，抽象规定有余而具体约束不足。在对于建立行政管理法律制度方面的规定，如何进一步理顺资源环境管理部门的职能，进一步完善环境管理相关制度，进一步确保环保法律法规和司法裁判的权威性等方面，需要通过深化改革建立起更加完善的举措。在对于如何建立符合生态文明要求的市场制度方面，还需要在如何进一步明晰自然资源环境产权，进一步理顺产权监督管理体制，进一步完善产权交易制度，确保发挥市场在资源配置中的决定性作用等方面，有更加具体化的制度规定。在进一步完善环境税费制度、环保财政制度、 排污权交易制度、实现公民环境权入宪、完善信息公开制度和公众参与制度等方面，还需要深入推进。在如何让 “河长制” “湖长制” “江长制” “湾长制”等制度在生态治理实践中发挥积极作用方面，需要在生态文明制度建设中进一步加以补充和完善。

三是生态文明制度建设会进一步补软。制度作为刚性的硬管理和硬约束，并不是万能的，制度的背后是文化，刚性的制度只有与软性的文化相结合，才能充分发挥制度的积极作用。在生态文明建设中不合时宜的思想观念和体制机制弊端是联结在一起的。生态文明制度建设需要与作为灵魂工程的文化建设紧密地结合起来，需要以先进的生态文化为生态文明制度建设指明方向，提供精神支撑。生态文明制度建设的过程就是生态文化建设的过程，管理的最高境界是达到 “无为而治”的不管状态，教育的最高境界是达到自我规范、自我修养、自我实现的不教程度。我国生态文明制度建设是与促进文化大发展大繁荣紧密联系的，是与社会主义生态文明观在全社会牢固地确立起来紧密联系的，是与生态文化不断地内化为人们的心灵从而达到生态文明行为自觉紧密联系的。我国生态文明制度建设的过 程必将是以习近平生态文明思想武装头脑和深入践行的过程，必将是社会主义生态文明观深入人心并支配人们的生态行为的过程。

( 三) 更加注重提升生态文明制度执行力，增强生态文明制度的实效性

制度的权威性和约束性建立在人们对制度的尊重、敬畏和服从之中，制度的生命力在于执行力。办好中国的事情关键在党。我国生态文明制度 建设必将通过增强党组织对制度的执行力示范带头作用，全面地提升全社会对制度的执行力水平。习近平要求各级党组织在生态文明制度建设中要坚决扛起政治责任和领导责任，进一步增强 “四个意识”，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，全面贯彻执行党中央推进生态文明建设的各项决策部署，保障政令畅通，令行禁止，将生态文明建设各项工作做实做细做好。长期以来，由于环境污染和生态破坏涉及规划、处罚、宣传、能源等多个部门，现实中环保部门往往陷于 “有责无权” “有嘴没牙”的较为尴尬和无奈的境地。2015 年8月，中办、国办发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) 》，明确包括地方党委领导成员在内的党政干部为追责对象，对于生态环境损害试行 “党政同责”，并详细规定了 25 种追责情形，既要求 “后果追责”，又要求 “行为追责”;既强调 “党政同责”，又强调 “终身追责”。这一决定被人们称为是督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的 “一把锋利的制度利剑”，也是“一道严实的制度屏障”，极大地促进了制度执行力建设。

为了严格落实中央有关生态文明建设的文件精神，不断压实生态环境保护责任，党中央和国务院以及生态文明建设相关部门先后出台了生态环境保护工作责任规定、党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则、生态文明建设目标评价实施考核办法等规章制度。坚持绿色发展、环保优先、生态安全、公众参与、损害担责的基本方针，按照依法依规、党政同责、归属明晰、权责一致、多方联动的主要原则，将绿色GDP 纳入干部考核体系，生态文明建设目标实行一年一评价、五年一考核机制，生态环境指标被正式纳入干部考核体系，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。同时，明确了党委和政府对本行政区域生态环境保护工作及环境质量负总责; 环境保护部门对本行政区域生态环境保护工作实施统一监督管理; 党委和政府其他有关部门、法院和 检察院在各自职责范围内履行生态环境保护相关职责。为了增强生态文明制度执行力，加强了中央环境保护督察工作，将发现的生态环境损害责任 追究问题及时移交有关部门，依法依规进行调查处理，确保雷厉风行抓改，综合施策见成效，推动坚决按时整改到位。通过规范生态环境损害责任追究工作，狠抓生态文明制度执行力建设，落实了地方党委、政府环境保护主体责任，推动生态文明制度落地生根和见行见效。

（作者方世南系苏州大学东吴智库首席专家、苏州大学特聘教授）

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